산업혁명 이전 대비 1.5℃와 2℃ 기온 상승은 온난화로 인한 급격한 변화의 임계점으로 받아들여지고 있으며, 파리협정(Paris Agreement)에서 확인할 수 있듯이 국제사회는 지구온도 상승을 1.5℃ 이내로 억제하기로 합의하였다. 이는 모든 국가의 참여 없이는 달성하기 어려운 과제로(Shukla, 1999), 순탄치만은 않지만, 현실화 되어가는 피해 앞에서 국제사회는 노력을 강화해 나아가고 있다.

2015년 ‘유엔 기후변화 회의(United Nations Climate Change Conferences)’에서 채택된 파리협정에서는 모든 당사국이 스스로 감축목표를 설정하여 기후위기 대응에 동참하도록 하는 상향식 체계가 수립되었고, 이에 따라 당사국은 국제연합(United Nations)에 국가결정기여(Nationally Determined Contribution: NDC)와 ‘장기 저탄소 발전전략(Long-term low greenhouse gas Emission Development Strategies: LT-LEDS; 이하 LEDS)’을 제출하고 있다. 하지만, 현재까지 제출되거나 선언된 중장기 온실가스 감축목표(2030 NDC, 2050 LEDS)가 달성된다는 낙관적인 가정 아래에서도 2℃보다 훨씬 낮고(well below) 더 나아가 1.5℃ 노력을 추구하는 ‘파리협정 장기온도목표(Paris Agreement’s Long-Term Temperature Goal; 이하 장기목표)’를 달성하기 위해서는 각국에 더욱 적극적인 움직임이 요구된다(Rogelj et al., 2016; CAT, 2021).

최근 완화 문제에 대한 국제적 논의 동향은 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) 지구온난화 1.5℃ 특별보고서(Special Report on Global Warming of 1.5℃: SR1.5)’에 따른 2050년 전후의 범지구적 탄소중립(carbon neutrality) 달성 및 파리협정에 따른 국가별 LEDS 설정과 2030년 감축목표인 NDC의 현행화(update)이다. 이에 따라 선진국 등 여러 국가에서는 2050년 인접 시점에 탄소중립 달성을 선언하고 NDC를 상향하였다. 우리나라 역시 문재인 대통령이 2020년 10월 28일 2021년도 예산안 시정연설을 통해 2050년 탄소중립 달성을 선언하고 동년 12월 30일 이를 명시한 목표를 유엔에 제출하였다. 또한, 한국은 2021년 4월 열린 기후정상회의(Leaders Summit on Climate)와 동년 5월 서울에서 열린 P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030)에서 연내 NDC를 상향할 것을 선언하였다(Ministry of Economy and Finance, 2021; Moon et al., 2021). 2021년 8월 31일에는 NDC를 2018년 배출량 대비 35% 이상 감축한다는 내용의 탄소중립·녹색성장 기본법(탄소중립기본법)이 국회 본회의를 통과했고 2021년 9월 14일 정부에 의해 공포되었다. 동년 10월 8일, 탄소중립위원회에서는 2018년 배출량 대비 40% 감축안을 제시하였다. 이러한 변화는 긍정적이나 국제동향을 인식하여 결정된 측면이 상당히 커 보여 향후 변화에 안정적이지는 않아 보인다. 국가별 상황과 지구적 장기목표 달성에 부합하는 목표설정을 위해서는 기본적으로 하향식 분석을 통해서 한국의 적절한 노력 수준을 논하는 것이 필요하다.

지구적 장기목표를 안정적으로 달성하기 위해서는 각 주체의 감축목표를 하향식으로 설정하는 것이 적합하다. 파리협정문에서는 <제4조 3항>¹⁾의 ‘공동의 그러나 차별화된 책임과 국가별 역량(Common But Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities: CBDR-RC)’ 원칙에 기초해서 각국은 상황에 따라 가용한 최선의 노력을 통해 장기목표 달성에 기여해야 함을 명시하였다. 이에 따르면 모든 국가가 감축에 참여하되 높은 역량과 책임 등을 가진 국가는 경각심을 가지고 알맞은 수준의 노력을 경주할 필요성이 있다.

감축분담(burden sharing)은 위와 같은 사상을 반영하는 형평성 원칙에 기반하여 감축목표와 재원 분담 등 기후 목표를 설정하는 주된 하향식 접근법이다. 이 방법론에서는 ‘오염자 부담 원칙(Polluter Pay Principle)’과 평등주의(egalitarianism) 등 분담 원칙을 나타내는 여러 기준(criteria)을 도입하여 적절한 경로 또는 노력 수준을 제시하고 상황을 평가한다(Fleurbaey et al., 2014; IPCC, 2014; Höhne et al., 2018).

기후위기 대응에서 형평성 관점의 논의는 피할 수 없으며, 상향식 체제를 기반으로 기후위기에 대응하는 현 체제에서도 서로 다른 주체 간 거버넌스 및 의사결정에 기본이 되기 때문에 중요하다(Müller, 2001; IPCC, 2014; Klinsky et al., 2016; Ivanova et al., 2020). 비록 정량화되기 어려운 문제의 성질과 복잡한 국제협상 맥락 그리고 이해관계 속에서 감축에 대한 부담을 누가, 얼마나 분담할 것인지에 대한 합의는 이뤄지기 어렵지만(Fleurbaey et al., 2014; Zhou and Wang, 2016; Pan et al., 2017; Ko and Ahn, 2020), 감축분담 결과는 형평성 관점에서 각 주체에게 요구될 수 있는 기대를 제시함으로써 각국의 감축목표 결정에 참고될 수 있기에 장기목표 논의에서 중요하다.

상향식으로 설정된 감축목표가 지구적 장기목표 달성에 부합하는지를 알아보는 감축분담 연구가 지속하여 수행되어 왔다. 하지만, 개별 연구에 내재하는 고유한 가정과 상황 그리고 기반하는 가치체계에 따라서 도출된 결과가 상이하여 정책 활용과 같은 건설적 논의로 이어지는 것은 제한적임이 명확하다. 이에 본 연구에서는 기존 한국을 포함하여 수행된 감축분담 문헌에 대한 종합적인 검토를 통해 향후 장기목표 달성을 위해 우리에게 기대되는 노력 수준에 대한 중론을 조명하고 현재 상황을 논의한다.

기후위기 완화를 위해 누가 얼마나 더 노력하는 것이 적절한가? 이 문제는 정의, 공정성, 권리 등 윤리의 영역에 있어 명확한 합의점에 이르기 어려운 문제이다. 이에 기존 감축분담 연구에서는 서로 다른 원칙과 가정에 기반하여 분석이 수행되고 있는 상황이다. 원칙에 따라 분담 결과가 매우 상이하며, 같은 원칙을 반영하더라도 적용된 가정과 기준이 달라 결과에 다소간의 차이가 존재한다(IPCC, 2014; Pan et al., 2017; Ko and Ahn, 2020).

이에 따라 여러 원칙을 하나의 기준에 통합하여 고려하는 새로운 기준을 제안하거나, 각 원칙을 포괄적으로 고려하기 위해 이해관계자의 인식적 가중치를 부여하여 복합원칙 결과를 도출하는 방법이 적용되고 있다. 하지만, 이러한 접근도 논쟁의 여지가 있는 형평성에 대한 함축적인 가정을 포함한다는 비판에서 벗어나지 못한다.

위와 같은 한계로 정책 수립에서 단일 연구 결과를 참고하기는 제한적이다. 그렇더라도, 기존 고유한 가치체계 아래 독립적으로 얻어진 결과를 종합하여 주요하고 다양한 관점을 살펴보고 일정한 방향성을 식별할 수 있다면, 목표달성을 위해 한국에 기대되는 적절한 노력 수준에 대한 보다 구체적인 제언을 도출할 수 있을 것이다.

형평성에 입각한 한국의 감축경로를 식별하고자 본 연구에서는 기존 수행된 감축분담 연구를 종합하여 살펴보았다. 이를 위해 우선 한국의 특정 연도별(2020 또는 2030, 2050) 배출한도 또는 2050년까지의 감축경로를 제시한 연구를 포괄적으로 수집하였다. 이때, 단순히 특정 기간의 지구적 탄소누적배출한도를 총량적으로 할당하거나 노력 분담 비중을 산정하는 연구는 감축목표와 결부하여 비교하기 어려우므로 제외하였다.

국제적으로 감축분담 연구가 지속 수행되고 있지만(Zhou and Wang, 2016; Rajamani et al., 2021), 대부분의 국외 문헌에서 한국은 특정 국가군에 포함되어 결과가 제시되기 때문에 참고할 수 있는 자료가 많지 않다. 본 연구를 위해 수집된 감축분담 문헌과 공개자료는 다음과 같다.

우선, Shim et al. (2014)은 감축분담 연구에서 주로 이용되는 형평성 원칙인 오염자 부담, 능력자 부담, 평등주의를 고려한 세 가지 복합원칙 기준을 적용하여 2050년까지의 탄소누적배출한도를 주요국에 할당하고 분석을 수행하였다. 이용된 기준은 기준연도의 배출량을 유지하면서 목표 연도에 모든 주체의 인당 배출량이 동일해지도록 수렴하는 형태로 온실가스 배출량을 할당하는 ‘인당 동일배출량 수렴’, 일정 수준 이상의 배출량을 가지는 국가의 배출량을 수렴시키는 형태인 ‘차별화된 수렴’, 누적배출량을 누적 인구수로 나눈 값을 수렴시키는 ‘인당 동일 누적배출량’이다. Herrala and Goel (2016)은 확률적 프런티어 접근을 도입하여 저개발국가의 발전 권리를 역량지표에 따라 차별화하여 보장하는 기준을 제안하고 이를 통해 2℃ 온난화 제한에 적합한 주체의 연도별 배출한도를 산출하였다. 감축분담을 통해 주요국의 온실가스 감축목표를 평가하는 기후행동추적기(Climate Action Tracker: CAT)에서는 문헌 고찰을 통해 감축분담 기준을 일곱 가지로 구분한다. 이 분류를 토대로 기존 문헌에서 제시된 감축분담 결과와 자체 산출 결과를 종합하여 각 기준에 알맞은 주요국의 연도별 배출한도를 도출하고 목표를 평가한다. CAT는 기준별 중앙값을 공개하고 있는데 본 연구에서는 이를 분석에 포함하였다. Lee (2019)는 자원할당 복합원칙 기준으로는 SR1.5에서 제시된 1.5℃와 2℃ 제한과 일관된 전지구 탄소누적배출한도를 토대로 인당 동일 누적배출량 기준과 인당 동일배출량 수렴 기준을 적용하여 주요국 탄소누적배출한도를 산정하고 일정한 감축량을 가정한 선형 형태의 감축경로를 도출하였다. 또한, 노력분담 복합원칙 기준으로는 오염자 부담과 능력자 부담 원칙에 동일 가중치를 부여한 책임역량지수(Responsibility Capability Index: RCI)⁶⁾를 적용하여 주요국을 대상으로 복수의 감축경로를 도출하고 비교/분석하였다. Ko and Ahn (2020)은 1.5℃와 2℃ 장기목표 달성과 일관된 다수의 지구적 감축경로를 토대로 대표적인 네 가지 감축분담 원칙(평등주의, 오염자 부담, 능력자 부담, 주권주의)을 적용해 모든 당사국을 대상으로 하향식 감축분담을 수행하였다. 동 연구는 감축분담 원칙별 상이한 결과의 균형성을 고려하여, 기존 연구에서 사용된 원칙별 가중치와 국내 관련분야 전문가와 시민활동가의 인식조사를 통한 가중치를 포괄적으로 적용하여 여러 복합원칙 감축경로를 도출하였다. Lim and Kim (2021)은 ‘IPCC 제5차 평가보고서(IPCC Fifth Assessment Report: AR5)’에서 제시된 아시아 지역 탄소누적배출한도에 기반하는 자원할당 접근을 통해 2℃ 달성에 부합하는 한국의 중장기 감축경로를 도출하였다. 감축분담에 이용된 기준은 배출 비중 유지, 인당 동일 배출량, 동일 배출집약도이며 각 기준에 같은 가중치를 부여하여 총 4개의 복합원칙 기준에 따른 한국의 탄소누적배출한도를 도출하였다. 이를 토대로 감축경로를 산출하기 위한 세 가지 수식을 도입하여 복수의 경로를 도출하였다. ‘기후형평성기준 계산기(Climate Equity Reference Calculator)’⁷⁾에서는 IPCC의 최신 기후과학에 기반하여 기후변화협약에서 준용되는 형평성 원칙에 따른 현실적 전환경로를 제안하기 위해 RCI를 적용한 노력분담을 수행하고 관련 자료를 공개하고 있다(Christian et al., 2019). 감축분담에 고려사항을 사용자의 선택에 따라 조정할 수 있으며, 이러한 선택은 모든 당사국의 감축경로에 영향을 미친다. 본 연구를 위해 오염자 부담과 능력자 부담 원칙에 동일 가중치를 적용하고 선택사항(발전 권리 보장 수준, 책임 산정 기간)에 따른 경우의 수를 구성하여 자료를 수집하였다.

감축문제에 대한 합의된 하향식 접근법이 부재함에 따라 각 연구에서는 서로 다른 가정과 기준을 토대로 접근이 이뤄지고 있는 상황이다. 이에 따라, 문제에 대한 의사결정에 앞서 자료를 면밀히 살펴보고 적합한 선별과정을 통해 분석 자료를 재구성할 필요성이 있다. 합리적인 선별은 도출된 결론을 더욱 견고히 뒷받침할 수 있으며, 본 연구에서는 다음과 같은 과정을 통해 방법론적 토대 위에서 수용되기 어렵다고 판단되는 자료를 제외하였다.

첫째는 ‘국가 그룹별 권고사항을 토대로 감축분담이 수행된 연구’이다. 감축분담 결과는 우리나라와 같이 인당 배출량, 역량, 책임이 상대적으로 높은 선진국에 장기목표 달성을 위해 필요한 공동의 노력 수준보다 더욱 의욕적인 움직임을 요구한다. 하지만, 기존의 몇몇 감축분담 연구에서는 전지구 또는 지역별 권고 감축률을 적용하거나 지역별(아시아) 탄소누적배출한도에 기반하여 자원할당을 수행하고 있는데,⁸⁾ 이러한 접근이 기반하는 원칙이나 논리를 알 수 없으며 이는 형평성에 따른 노력의 차별화라는 감축분담의 토대를 배제하고 있음으로 관련 결과는 제외하였다. 둘째, ‘형평성 원칙을 반영하지 않는 기준을 적용한 경우’이다. 특정 연구에서는 배출효율성 원칙에 기반한 기준으로 국가별 배출집약도(배출량/GDP) 동일화를 도입, 국가 경제의 규모에 비례하여 탄소누적배출한도를 할당한다. 이는 논의된 어떠한 원칙(Höhne et al., 2014)에도 기반하지 않으며 오히려 역량지표와 비례하여 노력분담을 수행하는 능력자 부담 원칙의 적용과는 상반된 결과가 도출되기 때문에 분석에서 제외하였다. 셋째, 자료의 연속성이 떨어지는 경우로 이러한 현상은 노력 이행 시점인 기준연도의 배출량을 고려하지 않는 방법론상의 단순성이나 너무 오래전에 수행된 연구에서 나타난다. 이에 따라 기준연도의 배출량과 동떨어진 배출한도(400 MtCO₂-eq 이하)를 가지는 경로는 제외하였다.

수집된 감축분담 연구는 대부분 과거의 자료에 기반한다. 현시점 참고자료로 활용되기 위해서는 달라진 상황을 반영할 필요가 있지만, 이용되는 마땅한 방법은 아직 존재하지 않는 것으로 보인다. 본 연구에서는 기준연도 배출량을 조정하는 대안을 도입하여 이를 보완하고자 하였다.

연구별로 이용된 기준연도가 상이하므로 경로에 따라 본 연구 기준연도인 2020년의 배출한도에 차이가 존재한다. 이러한 상황은 감축분담 연구에서 기준연도 이후에 감축노력을 이행하지만, 실재 한국의 온실가스 배출량은 최근까지 가파른 증가 추세를 보였기 때문에 나타난다. 참고되기 더욱 적절한 감축경로는 현재의 배출량 상황을 반영할 필요가 있다. 자원할당과 노력분담의 방법론적 토대는 지구적 탄소누적배출한도에 있기 때문에 조정된 배출량은 보상될 필요가 있다. 본 연구에서는 감축경로별로 기준연도와 동일 배출량을 가지기 위해 조정된 배출량 계수를 산정 기간(2020년 ~ 2050년)동안 동일하게 적용하고 발생한 전체 배출한도 차이를 동 기간 일정한 기울기를 가지는 일차함수 형태로 분배하여 보상하였다. 이로써 도출된 조정된 감축경로에서는 현재 배출량을 반영하는 동시에 산정기간의 총 배출한도는 유지되며 기준연도 배출량이 상향된 경우, 유예된 노력과 비례하여 더욱 가파른 감축이 요구된다.

한국의 2020년 순배출량 자료는 현시점 공식적인 수치가 없다. 이에 본 연구에서는 2020년 6월 GIR이 추정한 2020년 예상 총배출량(648.6 MtCO₂-eq)⁹⁾에 2018년 토지이용변화 및 임업(Land Use, Land Use Change and Forestry: LULUCF)부문 음의 배출량(-41.3 MtCO₂-eq)을 적용하여 예상값(607.3 MtCO₂-eq)을 산정/적용하였다.¹⁰⁾