기후변화로 인한 영향이 광범위한 영역에서 복잡하게 나타나고, 미래 시나리오를 적용하는 과정에서의 불확실성이 존재함에 따라 수많은 과학적 모델이 만들어졌으며, 동시에 기후과학의 정보 접근성은 매우 낮아지게 되었다(Dilling and Lemos, 2011; Lemos et al., 2012; Jones et al., 2015). 이러한 과학적 정보를 계획 수립 및 정책 결정 과정에서 활용할 수 있도록 지금까지 기후정보 제공이라는 측면에서 많은 시도가 이루어졌다(Clar and Steurer, 2018). 하지만 기후정보의 정확성과 신뢰도가 높아지고 있음에도 불구하고, 이들이 더 나은 정보전달로 이어지지는 않았으며, 이는 과학자가 생산하는 기후정보와 실제 요구되는 높은 질의 기후서비스 사이에 격차가 있다는 것을 시사한다. 기후서비스(Climate Services)란, 의사결정을 위한 기후정보가 제공되며 사용자의 요구를 만족할 수 있어야 하고, 이를 위해서는 편리하면서도 해당 지역에 맞춘 정보를 공동 생산 및 공급하여야 한다. 마지막으로 기후정보서비스는 과학 기반의 기후정보 활용 가이드라인을 포함할 수 있다(Bessembinder et al., 2019; Williams et al., 2020). 과학의 기술적 진보에 따라 이 격차는 기후서비스 개념 초기부터 존재했지만, 과학이 어떻게 전달·사용되는지와 더욱 밀접한 관련이 있다(Bremer et al., 2019). 현재까지도 대부분은 정보 제공자의 관점에서의 전문가 지식 공급에 초점이 맞춰져 있어(van Stigt et al, 2015) 실제 사용자가 이러한 정보를 어떻게 인식하는지, 혹은 사용자 요구가 어느 정도로 반영되고 있는지, 그리고 실제로 적응대책 수립에 얼마나 효과적인지에 대해서는 조사되지 않았다(Clar and Steurer, 2018).

우리나라의 경우에도 적응계획 수립과정이 진행되고 발달함에 따라 다양한 형태의 기후정보서비스가 제공되었는데, 적응대책 수립·발전 과정에서 계획 수립의 절차를 제시하고 있는 환경부의 적응대책 수립 가이드라인(MOE, 2017)을 바탕으로, 그 외 지원 도구를 활용하여 실제 계획 수립이 이루어지고 있다. 우리나라의 기후변화 적응대책은 ‘저탄소녹색성장기본법’ 제48조 및 동법 시행령 제38조에 따른 법정계획으로, 각 지자체는 5년 단위의 기후변화 적응대책 수립을 의무적으로 수행해야 한다(MOE, 2014; Hyun et al., 2019). 2012년 이후 현재까지 광역은 2차 계획까지 수립·시행 및 3차 대책수립을 준비 중이며 기초는 2차 대책을 마무리하고 이행하는 단계에 있다(MOE, 2020). 정부는 국가기후변화적응센터를 통해 광역·기초지자체를 대상으로 역량 강화 교육 및 컨설팅 등의 지원과 동시에(Lim et al., 2016), 기후적응계획 수립의 과학적 근거가 될 수 있도록 다양한 과학적 정보를 여러 도구의 형태로 제공하고 있다. 이들 지원 도구는 국가기후변화적응포털과 기상청에서 제공하는 기후시나리오 자료, 웹 사이트 기반의 영향·취약성 평가도구, 수립지침 가이드라인 이외에 적응 및 계획 수립과 관련된 기초 자료부터 정책·연구 동향을 종합하는 국가기후변화정보포털 플랫폼 등의 형태로도 제공되며, 각 지자체는 적응계획의 수립 단계에서 이들을 활용하고 있다(Hyun et al., 2019). 하지만 아직 기후정보와 의사결정지원 도구들은 파편화되어 제공되고 있어 의사결정자의 요구에 맞는 통합적 의사결정지원 시스템 및 맞춤형 기후서비스가 필요하다.

의사결정지원 시스템 사용자의 니즈를 파악하기 위해, 본 연구에서는 적응계획 수립 지원방식에 대한 이론과 국외 사례 검토를 하고 국내의 기후서비스 수요를 파악하고자 1차 수립계획의 이행평가 의견과 계획 수립 실무진에 대한 인터뷰를 진행하였다(Fig. 1). 이를 바탕으로 국내의 관련된 사용자가 필요로 하는 정보와 지원 도구 등이 무엇인지 정리하고, 실제 적응계획 수립과정에서 효과적으로 활용될 수 있는 의사결정지원 시스템의 형태를 제시한다.

Fig. 1. 
Visual representation of research methodology

기후서비스의 이용에 있어 관련 정책과 수립의무가 주요하게 작용하는 것으로 나타났다. 정책은 미래의 기후 조건이 일상적인 업무에 통합될 수 있도록 하며, 이는 필연적으로 현재 프로세스 상태를 변화시킨다(Tart et al., 2020). 한국의 경우 각 지자체에 적응계획 수립의무가 부여되어 있는데, 이는 기후서비스에 대한 수요가 특히 높고, 이를 기후변화 적응에 적극적으로 활용하고자 한다는 측면에서 중요하다. 기후서비스 분야는 기후정보와 의사결정지원 도구의 개선이 항상 효과적인 적응으로 이어지지 않는다는 점에 대응하기 위해 생겨났다. 기후서비스는 사용할 수 있는(usable) 유용한(useful) 정보가 맞춤형으로 적시에 제공되어, 적응 가능성을 높이는 데 사용될 수 있음을 인식하는 것이다(Vincent et al., 2018). 기후서비스는 사용자 니즈, 역량과 의사결정 프레임을 충족시켜야 한다(Vaughan and Dessai, 2014). 기후서비스는 다양한 전제조건과 지역 특성, 관련 이해관계자의 존재로 인하여 범용으로 적용될 수 없고, 이를 목표로 만들어져서는 안 된다(Cotekar et al., 2016).

시스템으로 제공되는 기후서비스의 경우에는 협업(collaborative)을 유도하는 유연한(flexible) 사용자 인터페이스(User Interface; UI)가 바탕이 되어야 하고, 시스템에 표출되는 정보와 의사결정 지원 내용은 과학적 근거를 바탕으로 한 결정 기반(decision-driven) 맞춤형 정보로 제공되어야 한다. 기후변화 적응계획을 다루고 식별하기 위해 개발된 기후서비스는, 의사결정 맥락과 기후서비스가 처리할 수 있는 특정한 결정에 대해 이해해야 한다. 또한, 서로 다른 필요와 지식 배경을 가진 사람들 간의 협업 프로세스를 장려하고 중재할 수 있어야 한다. 마지막으로 지속적인 지식 교환, 모니터링 및 학습을 통해 유연성을 확보해야 하며, 이는 제품 및 서비스 프로세스를 개선하고 업데이트하는 데 활용될 수 있다(Vincent et al., 2018). 본 장에서는 시스템에서 제공되는 기후서비스가 의사결정을 위한 맞춤형 정보로 제공될 수 있도록 이론적 배경과 해외 사례를 검토하였다.

2.2 사용자 요구(user needs)를 반영한 기후정보

Visscher et al. (2020)은 기후정보의 복잡성과 지역 상황에 따라 현재 및 잠재적 기후서비스를 분류하는 프레임워크를 제시한다(Fig. 2). 제시되는 프레임워크는 정보의 과학적 복잡성과 사용자가 고려하는 공간 범위(지역 또는 범용)에 따라 기후정보 유형을 분류하고, 이는 사용자가 사용하려는 데이터 유형 식별에 도움을 줄 수 있다. 기후정보에 대한 배경 지식이 낮은 사용자는 필요한 기후서비스를 찾고 비교하기가 어렵기 때문에 그림 왼쪽의 ‘지도기반 데이터’ 및 ‘사례’ 정보를 참고하는 것이 바람직하다. 오른쪽 두 개의 기후서비스는 과학 기반의 기후정보이므로 이에 대한 지침 및 교육이 필요할 수 있다. 복잡성을 가진 미래 기후시나리오는 적응계획 수립 시 의사결정을 지원하는 핵심으로 간주되고 있지만(van den Hurk et al., 2018), 생성되는 기후정보의 양과 질은 꾸준히 증가하고 있음에도 불구하고 의사결정자들의 이해와 적응대책 구현은 여전히 부족하다(Dilling and Lemos, 2011; Olazabal et al., 2019; Webber, 2019). 특히, 기후 예측을 의사결정 및 정책계획과 통합하는 것에 대한 지식이 부족한 것으로 확인되었다(Hewitt et al., 2013). Williams et al. (2020)은 기후서비스가 사용자의 역량에 맞게 제공되면 기후정보의 활용도가 증폭될 것이라고 하였다. 따라서 기후서비스는 과학적 결과를 바탕으로 한 예측과 결과를 사용자 요구 및 역량에 맞게 조정, 의사결정 및 정책계획에 도움이 될 수 있도록 제공되어야 한다(Larosa and Mysiak, 2019; Palutikof et al., 2019).

Fig. 2. 
Categorization of climate services according to level of scientific complexity and number of target users

지역 여건 분석에서부터 정책 진단, 목표 수립과 집행관리로 이어지는 계획 수립과정(MOE, 2017)에서 적응계획 수립 주체인 지자체들은 국가지원 도구와 환경부의 수립지침을 활용하고 있으나, 지자체 자원과 역량에 따라 이러한 정보를 다루는 방식이 다르며, 목표 수립에서 의사결정을 거쳐 이행단계까지 연계하는 과정에 차이가 있다(Hyun et al., 2019). 기후시나리오 자료의 경우에는 기상청이 제공하고 있지만, 미래 기후정보의 가공 및 활용을 위해서는 전문성이 필요하므로 이를 보고서 형식으로 각 지자체에 배포하는 형태로 이루어진다. 우리나라의 영향·취약성 평가도구로는 초기에 지자체를 기초단위로 하여 하부 단위 지역의 상대적 취약성을 평가하는 GIS 기반 기후변화 취약성 평가도구(Local government Climate Change adaptation toolkit based on GIS, 이하 LCCGIS; 광역의 경우 CCGIS)가 있었고, 이후에는 지역적 특성이 반영되지 않는 LCCGIS의 한계를 극복하기 위해 개발된 웹 기반의 통합적 취약성 평가도구(Vulnerability assESsment tool To build climate change Adaptation Plan, 이하 VESTAP)가 만들어졌다(KACCC, 2019). VESTAP은 적응대책의 기본 참조자료를 제공하기 위하여 만들어져, 표준화된 기후변화 시나리오에 따른 기후노출, 민감도 및 적응능력의 함수로 정의되는 취약성을 평가하며(Oh et al., 2017), 평가지역의 범위, 지표 및 가중치 구성 등에 따라 평가결과가 달라진다(KACCC, 2019).

실제로 기후정보를 활용함에 이들이 수립과정에서 겪는 어려움과 장애요소는 광역지자체 2차 적응대책에 포함된 이행평가 서술부에서 확인할 수 있다. 본 장에서는 광역지자체의 적응계획 수립 부서 및 담당 공무원들이 도출한 이행 장애요소를 살펴보고 이를 바탕으로 적응계획 수립 이해관계자를 인터뷰하여 우리나라에 필요한 지원 도구가 무엇인지 그리고 의사결정지원 시스템에 어떤 내용이 포함되어야 할지를 알아보았다.

우리나라는 아직 기후변화 적응대책 계획 수립을 위한 의사결정 단계를 지원하는 정보와 도구가 분산되어 있다. 따라서, 기후정보, 기술 인벤토리, 의사결정지원도구가 모두 제시되는 통합적인 시스템이 개발되었다. ‘기후변화 적응 의사결정지원시스템’(이하 의사결정시스템, ADAPT-Ko)은 광역 및 기초 지방자치단체의 기후변화 적응 세부시행계획 수립·이행 과정 개선을 목적으로 한 사용자 중심의 웹 기반 서비스이다. 의사결정지원시스템은 기초 및 광역 지방자치단체 소속 공무원을 비롯하여 환경부, 중앙 및 지방연구원, 용역업체, 학계 연구자가 활용할 수 있다.

특히 앞서 ‘3.1 실무진 자체평가’에서 언급된 바와 같이 예산과 전문인력이 부족하여 수립지침이 제시하는 복잡한 절차에 따라 세부시행계획을 마련하는 데 어려움을 호소하는 기초 지방자치단체의 의사결정과정을 지원한다. 의사결정지원시스템을 활용코자 하는 사용자는 시스템에 접근할 수 있는 계정을 발급받은 후 담당 지역을 기반으로 한 기후변화 대응에 필요한 각종 정보 조회와 함께 세부시행계획 수립·관리가 가능하다(Fig. 3). 그리고 기후변화 의사결정지원시스템은 기후변화 세부시행계획 수립지침에 따라 기능을 구성함으로써 사용자가 지침 절차와 요구 사항에 맞춰 종합적인 계획을 수립할 수 있을 뿐만 아니라 필요한 정보만을 획득할 수도 있다. 본 장에서는 3장에서 도출된 적응계획 수립 및 수립지원 장애 요소들과 이를 해소하기 위해 본 시스템에 탑재된 내용을 소개하고자 한다.

Fig. 3. 
Log-in interface of climate change adaptation planning decision support system (ADAPT-Ko)

의사결정지원시스템의 메뉴는 크게 지역 및 기후정보 조회, 적응대책·기술 인벤토리 조회, 사용자 인식조사, 세부시행계획 수립관리, 의사결정지원서비스로 구분하며, 각 메뉴에 관한 자세한 설명은 다음과 같다(Fig. 4). 첫째, 지역 및 기후정보 조회는 기후변화환경을 고려한 지역의 기후변화 현황 및 전망에 관한 기초자료를 제공한다. 이는 지침에서 요구할뿐더러 지역 특성에 따라 필요한 여러 정보를 수집·정리하는 불편함을 해소하기 위해 산재각처한 정보를 유형별, 항목별로 구축하였다. 지역 및 기후정보 조회에서 광역 및 기초 수준의 지역 현황(자연환경, 인문사회환경, 공공기반시설현황, 취약계층 현황, 취약지역 현황, 취약시설 현황), 기후변화 현황(기후요소, 극한기후지수), 기후변화 전망(기온 변화, 강수량 변화, 극한기후지수 현상일수 변화, 분야별 응용 시나리오), 기후변화 영향(기후변화 적응분야별 기후변화 영향)이 확인된다. 지자체 수준에서 계획 수립에 실제로 사용할 수 있는 정보를 제공하기 위해 고해상도 격자기반 기상정보와 행정구역별 사회·인구 정보를 구축하였다. 마지막으로 지역 유형화(지역의 기후영향과 적응역량에 따른 취약성 유형)를 확인할 수 있다. 동일한 기상현상이 발생하더라도 각각의 지역이 처한 제반 여건(지리적, 기반시설, 인구특성, 물적·인적·사회적 자본 등)은 영향을 다르게 받기 때문에 지역 차원의 대응이 달라져야 한다. 기후영향과 적응능력을 축으로 평가되는 지역 유형화 도구는 지자체별로 어떤 대응을 해야하는지에 대한 파악을 돕기 위한 지원 도구이다.

Fig. 4. 
ADAPT-Ko’s various climate services categorized into five drop-down menus and their front page

둘째, 적응대책·기술 인벤토리 조회는 기존 수립·이행한 적응대책·기술의 구체적인 내용을 제공한다. 이를 통해 사용자는 기초자료 또는 후술할 의사결정지원서비스의 결과를 바탕으로 기후변화 적응대책기술을 검색하여 담당 지역 또는 다른 지역의 세부사업의 이행내용을 확인 및 비교함으로써 적응대책·기술을 발전 또는 발굴할 수 있다. 부문, 정책, 실천과제 선택 후 적응대책-기술 상세정보에서는 사업의 유형, 계획 목표, 사업의 성격 및 성과 분석을 확인 후 본 기술활용 세부시행계획을 볼 수 있다. 이 지원도구는 계획 수립과정에서 많은 시간과 인력이 소요되고 있는 부분으로 시스템 사용으로 이러한 행정 소요를 줄여줄 수 있다. 셋째, 사용자 인식조사 관리는 공무원과 시민을 대상으로 지역의 기후변화 영향·피해 체감 정도와 지역사회가 요구하는 정책 사항을 파악하기 위한 기후변화 적응 인식조사의 설계부터 분석까지의 표준적인 틀을 제시한다. 특히 인식조사의 문항 유형을 제공함으로써 사용자는 담당 지역에 맞는 문항을 추출하여 설문지를 구성한 후 설문조사를 수행하여 지역사회의 적응인식을 파악할 수 있다. 넷째, 세부시행계획 수립관리를 통해 사용자는 세부시행계획을 탑재한 후 세부시행계획의 관할 기관인 기후변화 적응센터의 처리절차를 확인할 수 있어 행정 소요를 줄여주어 실무자에게서 긍정적인 피드백을 얻었다.

마지막으로, 의사결정지원시스템의 핵심 요소인 의사결정지원서비스는 지역 차원에서 기후변화에 선제적으로 대응할 수 있도록 단기 및 중장기적 계획 마련의 도구를 제공한다. 의사결정지원서비스는 기존 시행계획에서 적응대책기술을 과학적으로 평가하는 방법론과 기준이 부재하여 적응계획의 전문성과 객관성을 확보하지 못하는 문제를 보완하고자 표준적인 분석방법 틀을 제시한다. 지자체 맞춤형 우선순위 도출 결과를 얻기 위해사용자는 의사결정지원서비스가 설정한 기본값을 담당 지역에 맞게 변경함으로써 지역 특성을 반영하는 세부시행계획을 수립할 수 있다. 우선 5년 단기계획을 위한 부문 및 실천과제 우선순위도출 기능을 통해 사용자는 지역 특성에 맞게 부문, 전략, 실천과제를 선택하고 전략과 지표에 대한 가중치를 설정함으로써 부문 및 부문별 실천과제의 우선순위 도출결과가 제공된다. 아울러, 사용자는 실천과제 속성 및 특징, 관련 적응대책·기술 리스트 및 상세정보, 사용자가 설정한 지역의 비용편익(Benefit-Cost Ratio)을 확인할 수 있다. 사용자는 우선순위 도출결과와 상세정보를 바탕으로 지역에 적합한 부문별 세부시행계획을 마련한다. 마지막으로 보다 정량적이고 과학적인 근거로 중·장기계획을 위한 적응경로 도출은 2020년부터 2100년까지 서울과 부산 지역을 대상으로 분석한 사례를 보여준다. 장기적인 계획 수립을 지원하기 위해서는 기후변화 시나리오를 통해 미래피해를 과학적인 방법으로 계산되어야 한다. 피해를 추정하는 지표 또는 변수를 사용자의 지역 특성 및 역량에 맞게 선택 및 사용하여 적응계획의 목표로 활용가능하다. 적응 목표에 따른 예산 제한 하에 어느 시점에 얼마만큼의 적응대책기술 도입이 필요한지를 적응경로를 통해 미리 확인할 수 있다. 의사결정자의 비용편익, 부문 우선순위 선호도에 따른 적응경로를 확인할 수 있다. 또한, 10년 단위로 기술도입 규모를 부문별로 확인할 수 있다.

본 연구에서는 적응계획에서의 의사결정을 지원할 수 있는 기후서비스의 정의와 방식에 대해 검토를 하고 예상 수요자들의 니즈를 파악하고자 자체평가와 인터뷰를 진행하여 기후변화 적응 의사결정지원시스템의 설계를 하였다. 우리나라의 경우에는 기후정보와 평가도구들이 제공되고 있으나 사용자의 역량을 고려하지 않고 적응계획 수립에 사용되기에는 부족한 것을 확인하였다. 어떤 의사결정지원도구가 마련되어야 하는지를 파악하기 위해 해외 사례와 이론을 검토한 결과, 의사결정을 지원을 위한 실효성 있는 기후정보가 부족하다. 이를 해결하기 위해 최근 연구는 사용자의 요구 사항을 더 잘 이해하기 위해 노력하고 있어 이해관계자 참여를 통한 사용자 맞춤형 기후정보 가공(매개 변수 및 형식 조정)의 중요성을 강조하고 있다.

실제 업무에서 필요한 사용자 정보가 무엇인지, 그리고 시스템이 어떤 식으로 구성되어야 하는지를 확인하기 위해 기후변화 적응대책 수립과정 전반에 참여하는 관계자를 인터뷰한 결과, 사용자 의견을 청취하여 시스템 개발이 이루어진다면 담당 공무원과 실무진이 활용할 수 있는 시스템이 만들어질 수 있다는 의견이 반복적으로 언급되었다. 특히, 적응대책의 효과 평가와 이를 인벤토리를 통해 확인할 수 있는 지원도구 필요성이 반복해서 제기되었다. 또한, 지역 간 업무 공유가 가능한, 혹은 성과관리를 체계적으로 할 수 있는 플랫폼 등의 정보교류 기능을 요구하였다. 이를 반영하기 위해 본 연구에서 제시되는 ‘적응의사결정지원 시스템(ADAPT-Ko)’은 기후정보, 기술 인벤토리, 의사결정지원도구가 모두 제시되는 통합적인 시스템이며 사용자 중심의 웹 기반 서비스이다. 적응에 관련한 무수히 많은 정보와 분석 도구 등이 사용자의 니즈를 바탕으로 유연하게 제공되는 지원시스템이 요구되고 있음을 확인하였다.