파리협정 제6조의 상응조정 방식에 관한 연구: ITMO와 배출권거래제의 연관성을 중심으로

2.1 상응조정 방식의 쟁점과 유형

파리협정 시장 (제6조)에는 NDC에 활용되는 시장 메커니즘으로 제6.2조의 협력적 접근법 (Cooperative Approaches)과 제6.4조에 기반한 지속가능발전 메커니즘 (Sustainable Development Mechanism)이 명시되어 있다.¹⁾ ITMO는 제6.2조에 의한 감축결과 뿐만 아니라 제6.4조의 감축결과가 국제적으로 이전된 경우를 포함하는 개념이다.²⁾ 협력적 접근법의 경우 협력 당사국들의 상호 인정 (acknowledgement) 하에 ITMO가 생산ㆍ이전되고, 당사국이 ITMO의 NDC 사용 여부를 자체적으로 결정하므로 ITMO의 이중계산 발생 가능성이 높은 반면, 제6.4조 메커니즘은 감독기구 (Supervisory Body)를 통해서 엄격한 통제 하에서 감축실적의 생산·이전·사용되므로 제6.4조의 ITMO 사용은 이중계산이 발생할 가능성이 낮다.³⁾ 이에 이중계산 방지를 위한 상응조정 방식에 관한 지침은 협력적 접근법 하에서 논의되고 있다.

상응조정은 ITMO가 발행ㆍ이전ㆍ사용되는 해당 국가들에서 발생하는 산정 과정이다. 감축된 결과물을 발행하여 이전한 당사국은 이전량 만큼을 국가 온실가스 배출량에 더하고, 반대로 획득하여 NDC에 사용한 당사국은 사용량만큼을 차감하여 동일한 감축결과물이 이중으로 계산되지 않도록 규정하고 있다 (UNFCCC 2019, para 9).

<Fig. 1>에서 보는 바와 같이 ITMO를 구매하여 NDC에 사용한 국가의 경우, 목표연도에 상응조정을 시행할 때, 국가 인벤토리 배출량을 기준으로 ITMO 유입량을 인벤토리 배출량에서 차감하고, 산림부문이 포함될 경우 온실가스 흡수량을 추가로 차감한 산정 수지 (accounting balance)를 도출하고, 이를 NDC 목표 배출량과 비교한다 (Hood et al. 2017).⁴⁾ 반대로, ITMO를 발행하여 이전 (transfer)한 국가의 경우, ITMO의 발행 및 이전 수량을 국가 인벤토리 배출량에서 더하고, 산림부문의 흡수량을 차감한 산정수지를 도출하게 된다. 따라서, 상응조정이 ITMO 발행ㆍ이전 국가와 이전ㆍ사용 국가에서 동시에 이루어짐에 따라 이중계산을 방지할 수 있다.

Fig. 1.

Corresponding Adjustment of ITMOs.Source: modified from the Hood et al. (2017)

현재, 상응조정 방식에 대한 논의의 핵심은 ‘목표기간’이 단일년도와 복수년도로 상이한 국가들 간에 ITMO가 발행, 이전 및 NDC 목표달성에 사용될 경우 해당 국가들의 NDC를 어떻게 상호 조정하는가이다. 따라서 ITMO 상응조정은 결국 국가의 NDC 산정과 깊이 연관되어 있다.

특히, 단일년도 목표 NDC 자체에 대한 부정적인 시각은 ITMO 이전 및 사용에 따른 상응조정 방식을 설정하는 데에 있어서도 이슈가 되고 있다. 복수년도 NDC를 설정한 국가는 매년 획득한 ITMO 수량을 NDC에 사용할 경우 이를 온실가스 배출량에서 차감하고, 이전한 ITMO 수량을 온실가스 배출량에 더하면 된다. 그러나 단일년도 NDC를 설정한 국가는 단일년도 이외 연도에 사전적인 배출목표가 부재한다. 따라서, 복수년도와 단일년도 NDC에 대한 ITMO 사용에 공통기준 적용이 어려울 수 있다 (Howard et al., 2017).

지난 2018년 12월에 개최된 제49차 과학기술자문부속기구회의 (SBSTA)에서 제안된 상응조정 방식에서 복수년도 NDC에는 ⅰ) 총량방식, ⅱ) 배출경로방식, ⅲ) 매년조정 방식의 3가지 방식, 단일년도 NDC에는 <Table 1>에서 보는 바와 같이 ⅰ) 누적방식, ⅱ) 발행연도 방식, ⅲ) 평균방식, ⅳ) 배출경로 방식, ⅴ) 매년조정 방식의 5가지 방식이 각각 제안되었다.⁵⁾

Table 1.

Corresponding Adjustment for the Single-Year NDC

이후 2019년 6월에 개최된 제50차 회의에서는 대부분 국가들은 자국의 NDC를 고려하여 제안된 방식 중에서 하나를 선택하여 사용하는 방식을 지지하였다. 그러나 복수년도 NDC를 제출한 뉴질랜드와 스위스를 중심으로 단일년도 NDC의 상응조정 방식은 경로 또는 평균방식만을 적용해야 하며, 일부 개도국들은 평균방식으로 통일해야 한다는 주장도 제기되었다. 이에 따라 상호 다른 상응조정 방식의 적용을 인정하되, 기본 방식은 평균방식을 사용한다는 새로운 안이 추가되었다. 이와 같이 상응조정 방식의 선택 문제는 기술적 이슈라기보다는 정치적 이슈에 해당한다는 지적도 존재한다 (Marcu et al., 2018).

2019년 12월에 개최된 제51차 회의에서는 단일년도 NDC의 상응조정 방식을 ⅰ) 배출경로 방식, ⅱ) 평균방식으로 줄이고, 복수년도 NDC의 경우에는 경로방식만이 남았다. 또한, 해당 방식 이외에 당사국이 다른 방식 (other method)을 제안할 수 있도록 열어두었다. 다른 방식의 개발에 관해서는 향후 추가 지침을 개발하여 제시하도록 하고 있다 (UNFCCC 2019, para 12 (a)). 하지만, 제51차 회의에서도 합의가 결렬됨에 따라서 시장 (제6조) 이행지침 협상은 2020년에도 지속될 예정이다.

2.2 국내 배출권거래제 관련 정책 현황

앞서 언급된 시장 (제6조)에 대한 파리협정 및 파리협정 이행규칙 협상이 진행되는 동안, 우리나라 정부는 <Fig. 2>에서 보는 바와 같이 2030년 37%의 국가 감축목표를 설정하고, 2016년에 ‘2030 국가온실가스감축 기본로드맵’을 통해서 국내 감축분 (25.7%)과 국외 감축분 (11.3%)으로 구분하였다. 2018년에는 수정 로드맵을 통해서 2030년 감축목표는 유지하되, 국내 감축분 (32.5%)을 높이고 해외 감축분 비중을 낮추어 조정하였고, 2018년부터 3년 단위의 감축경로를 제시하였다 (Interagency, 2018).

Fig. 2.

National mitigation target in 2030.Source: Interagency (2018)

우리나라는 국가 감축목표의 주요 이행수단으로 ETS를 2015년부터 운영해왔다. NDC 이행기간이 시작되는 2021년부터는 제3차 계획기간 (2021~2025년)과 제4차 계획기간 (2026~2030년)의 시행이 예정되어 있다.

온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 (이하 법)에는 ETS의 도입 목적 (법 제2조)을 국가 온실가스 감축목표의 효과적인 달성으로 명시하고 있으며, 할당계획 상에도 국가 온실가스 감축목표를 고려하여 온실가스 배출허용 총량을 결정하도록 규정 (법 제5조) 하고 있다.

또한 할당대상 업체의 비용효과적인 의무준수 이행을 위하여 상쇄배출권의 사용을 허용 (법 제29조제3항)하고 있으며, ‘제2차 배출권거래제 기본계획 (2017년)’에서 ETS 할당 대상 업체들이 해외에서 감축사업 (offsets project)을 통해 할당 목표를 비용효과적으로 달성할 수 있도록 하였다.⁶⁾ 이에 따라서 제2차 계획기간부터 국내 업체가 해외에서 직접 시행하여 획득한 청정개발체제 (CDM, Clean Development Mechanism) 사업의 감축실적을 외부사업 배출권으로 전환하여 사용가능하다.⁷⁾

2019년 12월에 발표한 ‘제3차 배출권 거래제 기본계획 (2019년)’에는 2021년부터 파리협정 체제에서 우리나라의 감축실적으로 인정되는 해외 감축실적은 상쇄배출권으로 전환하여 사용하는 것을 인정한다고 명시하고 있다.

파리협정에서 우리나라의 NDC 달성에 사용가능한 해외 감축실적으로는 ITMO가 유일하기 때문에, 해당 내용은 ITMO를 ETS에서 사용한다는 의미로 해석된다고 볼 수 있다.

우리나라의 기존 협상 과정에서는 ‘제3차 배출권거래제 기본계획’이 2019년 당사국총회 이후에 발표되었기 때문에 ITMO를 국내 ETS 상에서 상쇄유닛으로 사용하는 것에 대한 사안이 충분히 고려되지 못했다.

동 연구에서는 국내 ETS에서 ITMO가 활용될 예정이라는 정책방향을 반영하여 우리나라의 ITMO 예상 사용량과 시장 (제6조)지침 상에서 제안된 상응조정 방식별로 ITMO 필요량을 정량적으로 도출하고자 한다.⁸⁾

3.1 분석 모형

2021년부터 2030년까지 우리나라가 NDC 이행을 위한 ITMO 예상사용량과 상응조정 방식별로 필요한 ITMO 수량을 도출하기 위해 분석 모형을 두 가지 측면에서 설정하였다. 첫 번째는 NDC 이행기간 동안 ITMO 예상 사용량을 국내 ETS에 국외 감축분으로 통용되는 ITMO와 2030년에 사용 하는 순 국외 감축분 ITMO를 합한 규모로 설정하고자 한다. 두 번째는 상응조정 방식별로 ITMO 필요량을 도출하기 위해 i) 경로방식, ii) 누적방식, iii) 평균방식, 그리고 iv) 발행연도 방식별로 도식을 도출하고자 한다.

① NDC 이행기간 ITMO 예상 사용량

우리나라 정부는 2015년 6월에 유엔기후변화협약 사무국에 제출한 NDC에서 국제탄소시장을 부분적으로 NDC 이행에 활용한다고 명시하였다. 이후, 우리나라는 수정로드맵을 통해서 2030년 BAU 대비 37% 국가감축 목표의 이행을 위해서, 국내 감축을 32.5%, 흡수원과 국외감축 (ITMO의 확보 및 NDC 사용)으로 4.5%를 달성한다는 계획을 수립하였다 (Interagency, 2018). 본 연구에서는 수정 로드맵에 근거하여 우리나라가 2030년 NDC 달성에 ITMO를 사용하며 이에 우리나라를 ITMO 순 수요국가로 가정하고, 우리나라의 IMTO 예상 사용량은 파리협정 제6.2조의 감축결과와 제6.4조의 감축결과를 모두 포함한 의미로 사용한다.

또한, 제3차 배출권거래제 기본계획에는 ETS에서 해외 감축실적 (이하 ETS 국외 감축분)을 상쇄 배출권으로 전환하여 사용함을 인정하고 있기 때문에, 2021년부터 해외 외부사업 유닛으로 ITMO가 국내 ETS에 통용된다고 접근한다.

우리나라에서 NDC 이행기간 동안에 사용되는 ITMO의 전체총량 (ITMO^total)은 식 (1)과 같이 매년 사용되는 ITMO 총량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)의 합으로 표현할 수 있다.

우선, 수정로드맵을 살펴보면 2030년에 국외 감축분 명목으로 반영된 양을 순국외감축분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$)으로, 수정로드맵에는 표시되어 있지 않지만, 제3차와 제4차 ETS 계획기간 (2021~2030년)동안 할당대상 업체가 ETS 의무준수에 사용하는 해외 외부사업 감축분을 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)으로 구분할 수 있다.

이 경우에 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)은 식 (2)과 같이 2021년부터 2030년까지 ETS에 사용되는 연도별 ETS 국외감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)과 수정로드맵 상에 2030년에 사용되는 순국외감축분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$) 합으로 표현된다. 순국외감축분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$)의 ITMO 양은 수정로드맵에 따라서 주어진 값에 해당한다. 따라서 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 추정하면, 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)을 구할 수 있다.

연도별 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)은 식 (3)과 같이 연도별 할당량 ($$ Allocatio{n}_i^e$$)에 ETS 의무준수를 위해 사용가능한 국외 감축분의 비율 ($$ {Offset}_i^r$$)을 곱한 값으로 표현하였다. 국외 감축분의 비율 ($$ {Offset}_i^r$$)은 정부에서 정책적으로 결정하는 요소이기 때문에 주어진 값으로 가정하였다.

식 (3)의 연도별 ETS 할당량 ($$ Allocatio{n}_i^e$$)은 식 (4)과 같이 수정로드맵 상의 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)와 ETS 적용대상의 연도별 배출량비중 ($$ {ETS}_i^r$$)의 곱한 값을 사용하였다⁹⁾. 제2차 배출권거래제 국가할당계획에서 연도별 ETS 할당은 이행연도별 국가 온실가스감축 후의 배출량을 기준으로 ETS 부문이 차지하는 비중에 기반하여 할당하였기 때문에 유사한 수식을 갖는다. 다만, NDC 이행 기간 동안의 연도별 ETS 배출량 비중은 확정되지 않았기 때문에 일정하다고 가정하였다. 이 경우에 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)와 ETS 적용대상의 연도별 배출량비중 ($$ {ETS}_i^r$$)은 주어진 값이므로 연도별 ETS 할당량 ($$ Allocatio{n}_i^e$$)을 추정할 수 있다. 식 (4)의 연도별 ETS 할당량 ($$ Allocatio{n}_i^e$$)을 식 (3)에 대입하면 식 (5)과 같이 연도별 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 하나의 식으로 표현할 수 있다.

또한 식 (5)를 식 (2)에 대입해보면 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)을 식 (5-1)과 같이 하나의 식으로 표현할 수 있다.

(i = 2021,2022,...,2030년, T = 2030년)

한편, NDC 이행 기간동안 국가 온실가스 배출량은 흡수원의 포함여부에 따라서 연도별 순 온실가스 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)과 총 온실가스 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)으로 표현할 수 있으며, 둘의 관계는 식 (6)과 같다.

우리나라에서 유엔기후변화협약 사무국에 제출한 NDC에는 흡수원 포함여부는 추후 결정한다고 명시되어 있다 (ROK, 2015). 다만, 기본로드맵에는 흡수원 사용여부가 포함되지 않은 반면, 수정로드맵에는 국내감축과 별개로 흡수원 ($$ {Sink}_i^e$$) 사용을 포함하고 있기 때문에 수정로드맵 상의 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)는 흡수원이 제외된 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$) 수치로 볼 수 있다.

수정 로드맵에는 표시되어 있지 않지만, ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 고려할 경우, 연도별 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)은 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)에 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 합한 값으로 설정하였다.¹⁰⁾ 그 이유는 이론적으로 할당대상 업체가 의무준수 이행에 ITMO를 사용한다는 의미는 정부로부터 받은 할당량과 비교하여 실제 배출량이 ITMO 사용분만큼 더 많기 때문일 것이다. 이를 해석해 보면, ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 상쇄 배출권으로 사용한 결과로 국가 온실가스 배출량은 해당 양만큼 증가했다는 의미로 볼 수 있다.

따라서 식 (7)을 식 (6)에 대입해 보면 식 (6-1)과 같이 연도별 국가 온실가스 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)의 산정이 가능하다.

연도별 NDC 목표 배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)은 식 (8)과 같이 연도별 국가 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)에서 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)을 차감함으로써 판단할 수 있다. 그러므로 2030년 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)은 식 (8-1)과 같이 표현할 수 있다. 식 (6)의 연도별 국가 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)을 식 (8)에 대입하여 정리해 보면 식 (9)과 같이 좌변인 연도별 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)이 우변 보다 작거나 같은 경우로 정리해 볼 수 있다. 따라서 2030년의 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)은 식 (9-1)을 활용할 수 있으며, 이는 <그림1>에서 제시한 산정 방식과도 일치한다.

(i = 2021,2022,...,2030년, T = 2030년)

② 상응조정 방식별 ITMO 필요량

다음으로, 상응조정 방식별로 필요로 하는 ITMO 수량을 도출하기 위한 수식이 필요하다. 파리협정 후속협상을 통해 <Table 1>과 같이 제안된 상응조정 방식은 NDC 달성에 사용되는 ITMO의 총 수량이 각각 상이하다. 동일 조건 에서 제안된 상응조정 방식을 비교하기 위해서 우리나라 NDC 조건에 따라서 이행기간은 2021년부터 2030년의 10년이며, 감축목표는 2030년의 단일년도 NDC이며, 흡수원이 포함된다고 설정한다.

이 경우에 NDC 전체기간을 대상으로 필요한 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (1)에서와 같이연도별 ITMO 필요량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)의 합과 같지만, 연도별 ITMO 필요량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)은 상응조정 방식별로 상이하다.¹¹⁾

첫 번째로 누적방식은 NDC 이행 기간에 획득한 총 ITMO량을 목표연도에 모두 합하여 한꺼번에 사용하는 방식이다. 누적방식에서 NDC 전체기간 동안의 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (1)과 같이 연도별 ITMO 필요량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)의 합과 같다. 이 경우에 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (8-1)을 정리해 보면 식 (10)과 같이 2030년의 국가 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)에서 2030년 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)을 차감한 양과 같다. 만일, 국가 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)을 이용할 경우에는 식 (9-1)을 이용하여 식 (10-1)과 같이 표현될 수 있다. 식 (10)과 식 (11)의 좌변에서 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (1)의 좌변과 의미가 동일하다.

(i = 2021,2022,...,2030년, T = 2030년)

두 번째로 발행연도 방식은 NDC 목표연도와 발행연도가 동일한 ITMO만을 NDC 목표이행에 사용하는 개념이다. NDC 전체기간에 필요한 ITMO의 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (11)과 같이 2030년에 필요한 ITMO의 총 필요량 ($$ ITM{O}_T^{total}$$)과 같으며, 누적방식과 동일하게 식 (10)과 같이 2030년 국가 순 배출량 ($$ {NE}_T^{enet}$$)에서 2030년 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)을 차감한 값과 같다. 국가 총 배출량 ($$ {NE}_T^{et}$$)을 사용할 경우에는 식 (10-1)을 활용하면 된다. 결과적으로 발행연도 방식은 누적방식의 필요량을 산정하는 방식과 동일하다. 다만, 사용되는 ITMO가 누적방식은 NDC 이행기간 전체를, 발행연도 방식은 2030년분을 사용하는 점이 차이가 있다.

(T = 2030년)

(i = 2021,2022,...,2030년, T = 2030년)

세 번째로 평균방식은 NDC 이행기간에 획득한 ITMO 총량을 NDC 이행기간으로 나누어 연평균량을 목표연도에 사용하는 방식이다. 이 의미는 식 (10) 또는 식 (10-1)의 누적방식에서 NDC 이행기간인 10으로 곱한 값과 동일함을 의미한다. 결과적으로 식 (11) 또는 식 (11-1)와 같이 ITMO의 총 필요량 (ITMO^total)은 평균방식이 누적방식보다 10배 더 많은 ITMO를 필요로 한다.

마지막으로 경로방식은 NDC 전체기간을 대상으로 온실가스 배출경로를 사전에 제출하고, 국가 온실가스 배출량과 비교하는 방식이다. 경로방식의 산정을 위해서는 연도별 흡수원 ($$ {Sink}_i^e$$)의 흡수량이 추가로 필요하다. 수정 로드맵에는 흡수원 ($$ {Sink}_i^e$$)은 2030년에만 명시적으로 반영되어 있다. 2015년에 제출된 NDC에는 흡수원의 사용여부를 추후 결정한다고 했는데, 수정로드맵에 반영되어 있는 것은 흡수원이 NDC 달성에 활용될 수 있음을 의미한다. 다만, 파리협정에서 산림흡수량 (제4조14항)은 기존 교토의정서의 규정에 따른다고 명시되어 있는데, 이에 대한 해석의 차이가 존재한다. 먼저, 교토의정서에서 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)은 국가 온실가스 배출량과는 별도로 산정하고 있으며, 최종년도에 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)을 평균값으로 사용하고 있다.¹²⁾ 이 경우, 국가 온실가스 배출량은 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)을 적용하고, 2030년에만 산림흡수량 ($$ {Sink}_T^e$$)을 적용하는 것이 타당하다. 하지만, 교토의정서는 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)을 국가 온실가스 산정범위에 포함하고 있지 않기 때문에, 파리 협정에서는 국가 배출량을 구할 때 산림 흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)을 반영하여 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$) 적용함이 타당하다. 이 경우 연도별 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)은 기존 교토의정서 방식이 평균값을 사용하고 있으므로 연도별로 2030년과 동일한 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)이 발생한다고 가정하는 것이다. 결국 2021년부터 2030년까지 흡수량은 2030년의 흡수량을 매년 적용한 개념으로 볼 수 있다.

또한 경로방식의 산정을 위해서는 온실가스 배출경로의 설정이 필요하다. Table 1에서 설명한 경로방식의 개념과 같이 온실가스 배출경로는 NDC 이행 및 달성과 일치하는 다년도 배출경로를 의미한다. 이에 본 연구에서는 연도별 NDC 목표 배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)를 배출경로로 사용하였다.¹³⁾

연도별 NDC 목표 배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)을 경로방식의 배출경로로 사용하는 경우, 다른 상응조정 방식의 NDC 목표배출량과 동일하며, 식 (8)의 적용이 가능하다. ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (8)을 정리해 보면 연도별 국가 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)에 관한 식 (12)로 표현할 수 있다. 식 (13)을 연도별 국가 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)에 관한 수식으로 전환해 보면 식 (12-1)과 같다. 식 (12)와 식 (12-1)에서 좌변에서 연도별 ITMO 필요량을 사용한 이유는 경로방식의 경우 단년도 NDC 목표가 다년도 NDC 목표로 전환되어 매년 설정된 목표를 이행해야 하기 때문이다.

(i = 2021,2022,...,2030년)

이와 같이 상응조정 방식에 따라서 ITMO의 총 필요량 (ITMO^total)이 상이하며, 판매국 또는 구매국 입장인가에 의해서도 이해관계가 복잡해진다.

3.2 분석 자료

본 연구의 정량 분석을 위한 자료는 수정로드맵 상의 정보를 활용하였다. 수정로드맵에는 <Table 2>에서 보는 바와 같이 2030년의 배출전망 (BAU, Business as Usual)과 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)가 제시되어 있다.

Table 2.

Data for Analysis(Unit : MtCO2e)

2030년의 BAU에 해당하는 850.8백만 톤CO₂e에서 37% 감축을 제외한 536.0백만 tCO₂e는 NDC 목표배출량에 해당한다. 이중 32.5% (약 277백만 tCO₂e)에 해당하는 국내감축에 따른 감축 후의 배출량은 574~608백만 tCO₂e 해당된다. 이 외에 잔여 감축량인 약 38백만 tCO₂e (4.5%)는 산림부문 (약 22백만 tCO₂e)과 순 국외 감축분 (16백만 tCO₂e)을 통하여 각각 감축할 계획이다.

배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)는 수정 로드맵에서 국내감축을 이행한 후의 감축 후 배출량을 의미하며, 3년을 단위로 범위 값의 형태로 제시되고 있다.

수정로드맵에서 ITMO의 순 국외 감축분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$)은 2030년에만 사용하는 것으로 제시되어 있다. 이후에는 <Table 2>의 자료를 기반으로 ETS 정책 등 우리나라 여건을 고려할 때 NDC 이행기간 동안의 ITMO 예상 사용량과 시장 (제6조) 이행지침 협상에서 제시된 상응조정 방식에 따라서 요구되는 ITMO 필요량에 대해서 비교해 본다.

4.1 우리나라 ITMO 예상 사용량

우선, ETS를 사용하는 우리나라의 국내 여건을 감안했을 경우에 NDC 목표달성에 필요한 연도별 ITMO 예상 사용량을 추정하였다.

식 (2)의 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)는 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)과 순 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{net}$$)의 합이다. 순 국외 감축분은 <Table 2>에서 보듯이 16백만 톤의 ITMO가 NDC 달성에 사용된다고 주어진 정보이며, ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)은 식 (5)과 같이 연도별 배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$), ETS 대상의 연도별 배출량비중 ($$ {ETS}_i^r$$), 국외 감축분의 비율 ($$ {Offset}_i^r$$)의 곱으로 표현된다.

배출경로 ($$ {Trajectory}_i^e$$)는 <Table 2>의 연도별 배출경로를 적용하였고, 연도별 ETS의 배출량 비중 ($$ {ETS}_i^r$$)은 69%로 적용하고, NDC 이행기간 동안에 일정하다고 가정하였다. GIR (2017)에서는 ETS의 할당대상 업체의 배출량 비중을 국가 온실가스 배출량대비 69%로 제시한 바 있다. ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)의 사용량과 사용시점은 할당대상 업체의 결정에 좌우되기 때문에 사전적 추정에 현실적인 제약이 따른다.

대안으로 ETS법 시행령 (제38조제4항)서 국외에서 감축된 인정량은 할당대상 업체에서 의무준수를 위해 제출하는 배출권량의 5% 이내로 규정하고 있다¹⁴⁾. 따라서 할당대상 업체는 의무준수를 위해 제출할 수 있는 배출권의 최대 5%를 모두 사용한다고 가정하였다.

식 (5)에 따라서 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)을 추정해 보면,<Table 3>과 같이 연도별 ETS 국외 감축분 ($$ ITM{O}_i^{ets}$$)은 연평균 22.3백만 톤, NDC 기간 동안 총 220.7~226.1백만 톤을 사용한다. 이와 함께 2030년에 대한 순 국외 감축분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$)을 합하면 연도별 ITMO 사용량 ($$ ITM{O}_i^{total}$$)을 구할 수 있다. NDC 이행기간 동안에 ITMO 총사용량 (ITMO^total)은 236.7~242.1 백만 톤 수준으로 분석되었다. 위의 내용들은 <Table 3>과 같이 정리해 볼 수 있다. 연도별 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)은 식 (8)과 식 (8-1)을 사용하여 추정하였다.

Table 3.

National yearly emission amount(Unit : MtCO2e)

4.2 상응조정 방식별 필요량

우리나라의 ITMO 예상 사용량에 추가로 시장 (제6조) 이행지침 협상에서 제시된 상응조정 방식을 적용할 경우에 필요한 ITMO 수량을 추정하였다. 만일, 상응조정 방식의 필요량이 ITMO 예상 사용량보다 큰 경우에는 ITMO의 추가 수요가 발생하며, 반대의 경우에는 ITMO의 잉여가 발생한다고 해석할 수 있다.

상응조정 방식 중에서 계량화 방식이 불분명한 매년 조정 방식을 제외하고, 누적방식, 평균방식, 발행연도 방식의 추정결과를 제시하고, 마지막으로 경로방식을 살펴보았다.

첫 번째로 누적방식에서 필요한 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 식 (10-1)과 같이 2030년의 배출경로 ($$ {Trajectory}_T^e$$)인 574~608백만 tCO₂e에서 산림 흡수원 ($$ {Sink}_T^e$$) 사용량인 22백만 tCO₂e와 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)인 536백만 tCO₂e를 차감하여 산정할 수 있다. 식에 대입하면, 누적 방식은 약 35.8~37.0백만 톤의 ITMO를 필요로 한다.

두 번째로 발행연도 방식은 식 (10-1)에 따라서 누적방식을 추정하는 식과 동일함을 알 수 있다. 다만, 발행연도 방식의 특성상 식 (11)과 같이 ITMO 발행연도가 2030년분만 사용이 가능하다. 정량적 결과로 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 35.8~37.0백만 톤이다.

세 번째로 평균방식은 식 (11-1)과 같이 누적방식에서 산정된 값에 10배를 곱한 결과와 동일하다. 결과적으로 ITMO 총 필요량 (ITMO^total)은 358.0~370.0백만 톤이 된다.

마지막으로 경로방식은 연도별 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)에 관하여 식 (12)로 각각 산정할 수 있다. 연도별 순 배출량 ($$ {NE}_i^{enet}$$)은 식 (6)과 같이 총 배출량 ($$ {NE}_i^{et}$$)에서 산림흡수량 ($$ {Sink}_i^e$$)을 차감하여 구할 수 있다.

<Table 4>는 상응조정 방식별 필요량 (ITMO amount needed, (A))과 국내여건을 고려한 ITMO 예상 사용량 (ITMO expected usage, (B))을 비교한 결과이다. (A)는 상응조정 방식에 의하여 우리나라가 제출해야 하는 ITMO 규모, (B)는 우리나라가 확보할 수 있는 ITMO 규모를 의미한다. 따라서 (A)에서 (B)를 차감한 값이 음 (-)의 값을 갖는 경우는 확보할 수 있는 ITMO (B)가 제출해야 하는 ITMO (A) 보다 많은 경우로서 추가적인 ITMO 확보가 필요하지 않음을 의미한다. 반대로 양 (+)일 경우에는 NDC 이행을 위해서 추가적인 ITMO의 확보 및 사용이 필요하다고 해석될 수 있다.

Table 4.

Expected amount of ITMOs usage for each method of corresponding adjustment(Unit : MtCO2e)

시장 메커니즘이 NDC 의욕성 상향에 기여한다는 파리협정 (제6.1조)에 명시된 문맥적 의미는 시장의 사용이 비용 효과적이므로 차기 NDC에서 시장의 활용을 고려하여 보다 높은 감축목표를 설정하는데 기여할 수 있다는 의미이다.

이러한 맥락에서 분석결과는 다음과 같은 시사점을 제공한다.

첫 번째로 누적방식은 국내 ITMO 예상 사용량보다 더 적은 ITMO를 필요로 하며, NDC에 대한 ITMO의 과잉 사용이 발생한다. 누적 방식을 적용할 경우에 2030년 ITMO 순국외분 ($$ ITM{O}_T^{net}$$)이 없어도 2030년의 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_T^e$$)의 달성이 가능하다. 기존 시장 (제6조) 이행지침 협상에서 우리나라의 입장에서 누적방식을 고수했던 이유는 ETS에 대한 국내 정책방향이 결정되지 않았고, 순 국외 감축분만을 고려했기 때문이다.

하지만 제3차 배출권거래제 기본계획 상의 ETS 국외 감축분을 반영할 경우에는 누적방식의 적용은 NDC 목표연도에 236.7~242.1 백만 톤이 한꺼번에 상응 조정되어 2030년의 배출량이 급격히 하락하는 환경적 건전성의 문제가 대두된다. 따라서 ETS의 정책방향이 정해진 시점 이후부터는 누적방식에 대한 국가 입장의 재검토가 필요하다.

두 번째 발행연도 방식은 정량적 측면에는 가장 부합하는 방식이다. 발행연도 방식은 NDC 목표연도에 발행된 ITMO만이 ITMO 예상사용량으로 반영되기 때문에 35.8~37.0 백만 톤 수준이다. 따라서 비용효과적 측면에서 발행연도 방식이 우수해 보이지만, 발행연도 방식의 특성상 NDC 목표연도와 ITMO 발행연도가 동일해야만 사용이 가능하다. 따라서 국제 탄소시장의 수요와 공급에 관하여 2030년에 대한 시장 불확실성이 매우 높다. 또한 중간년도에 대해서는 ITMO 발행이 되지 않기 때문에 NDC 이행기간 중간년도에 감축사업 투자의 필요성에 대한 의사결정을 어렵게 한다. 이 경우에 2030년에 발행된 ITMO의 단순 구매와 직접 투자 사이에 합리적인 방식에 대한 고려가 필요하다.

세 번째로, 평균방식의 사용은 국내 ITMO 예상 사용량보다 더 많은 ITMO를 필요로 하기 때문에 비용 측면에서 가장 부담이 되는 방식이다. 평균방식을 적용할 경우에 NDC 이행기간동안 약 121.3~127.9 백만 톤의 ITMO에 대한 추가 확보가 필요하다.

네 번째로, 경로방식의 경우에 ITMO 필요량과 ITMO 예상 사용량 간에 차이가 없기 때문에 수치적 측면에서는 우선순위를 높게 둘 수 있다. 그러나 연도별 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)은 2030년을 제외하고 수정로드맵 상에는 공식적으로 존재하지 않는다. 또한 본 연구에서 제시한 NDC 목표배출량 ($$ {NDC}_i^e$$)은 여러 가정들을 활용한 바, 수치의 정확성에 관해서 추가적인 검토가 필요하다.

무엇보다 우리나라가 상응조정 방식으로 경로방식을 선택할 경우에 어떤 배출경로를 어떻게 추정하여 사용할 것인가는 매우 중요한 문제가 될 것이다. 일례로 NDC 목표배출량에 해당하는 배출경로와 수정로드맵 상의 배출경로 중에 무엇을 제출할지 여부에 따라서 ITMO 총 필요량이 달라질 것이다.

4.3 정성적 측면의 고려사항

앞서의 분석 결과는 정량화를 통해서 우리나라의 ITMO 예상 사용량과 상응조정 방식간의 필요량의 수치적 차이를 살펴보았다. 정부차원에서 상응조정 방식에 대한 합리적 선택을 위해서는 정량적 분석과 정성적 분석 간에 조화가 필요가 있다.

시장 (6조) 협상 초기에 당사국 NDC 목표기간의 다양성을 고려하지 않고, 모든 국가에게 적용되는 단일화된 상응조정 방식을 설정해야 한다는 주장이 있었다. 이와 같은 주장은 Schneider et al., (2017)·Lazarus et al., (2014)·Cames et al., (2016)의 연구에서도 언급된 바 있다. 이 경우, ITMO 산정은 용이하지만, 단일년도 NDC로 제출한 국가는 NDC를 복수년도로 전환하여 다시 제출해야 한다는 부담이 있어, 현실적으로 정치적 수용성이 낮다는 지적이 있었다.

이들 연구에서는 단일화된 상응조정 방식의 대안으로 평균방식과 경로방식을 대안으로 제안하였다.

실제로 2019년 12월에 개최된 제51차 회의에서는 당사국들 간에 합의는 되지 않았지만, 상응조정 방식을 평균방식과 경로방식으로 축소하여 제안되었다.

우선, 평균방식은 정량적 분석결과에서도 보는 바와 같이 ITMO의 사용국 입장에서 비용 효과적이지 않다. 더욱이 산정 방식이 2030년에 필요한 수량에 10배를 곱한 양이 ITMO의 전체 총량을 결정되기 때문에, NDC 이행기간의 중간년도의 온실가스 감축노력과 독립적으로 필요량이 결정된다 (Schneider et al., 2017). 이와 같은 이유로 NDC 목표연도에만 시설의 사용중지, 일시적 폐쇄 등 임시조치 (one-off measure)를 통해서도 NDC 이행이 가능한 문제점이 있다 (Ibid.). 특히, 우리나라 입장에서 ITMO 예상 사용량보다 더 많은 ITMO 필요량을 요구하므로 시장의 사용 필요성 등 시장을 사용하고자 하는 의욕을 저하시킬 우려가 존재한다. 이는 파리협정 (제6.1조)의 시장 메커니즘 사용이 NDC의 의욕성을 상향시키는 기여해야 한다는 원칙에 부합하지 않는다.

한편, 경로방식은 단일년도 NDC 목표에서 복수년도 NDC로의 실질적인 전환을 요구하기 때문에, 시장메커니즘의 사용을 위해서 NDC를 다년도로 전환하는 것을 감수할 필요가있는가에 대한 정책적 수용성에 대한 문제가 발생한다. 특히, 2017년 국가 온실가스 배출량은 2020년 국가목표의 배출경로와 상당한 차이가 이미 발생하는 상황에서 2021년 이후에도 이러한 차이가 유지될 경우에 경로방식은 NDC 달성에 추가 부담으로 작용할 것이다.¹⁵⁾

상응조정 방식별 ITMO의 상이한 필요량은 정부 입장에서 파리협정 후속협상에서 상응조정 방식에 관한 협상을 복잡하게 만든다. 대안으로 정부는 제51차 회의에서 평균방식이나 경로방식을 사용하지 않을 경우에 당사국이 상응조정 방식을 직접 제안할 수 있어야 한다고 주도적으로 주장하였고, 최종적으로 이에 관련된 문장이 협상 문안에 반영되었다.

다만, 다행스러운 점은 상응조정 방식의 선택시점이 협력적 접근법에 참여하는 당사국들 간에 ITMO의 첫 번째 이전이 발생하기 이전까지로 규정하고 있다는 점이다 (UNFCCC 2019, para 18 (c)). 따라서 협상 관점에서는 다양한 상응조정 방식을 지침에 반영해 두고, 국내적으로 지침이 채택된 이후에 상응조정 방식을 결정하는 것이 필요할 것이다.