현재의 지구는 과거 산업혁명을 기점으로 배출된 많은 양의 온실가스로 인하여 현시점 활발히 시행되는 기후변화 완화 정책에도 불구하고 기후변화의 영향에서 벗어나지 못한 상황이다(Shukla et al., 2022). 또한 2030년대 이후의 기후변화 완화 정책은 21세기 내 지구 표면의 평균 온도가 1.5℃ 이상 상승할 확률이 67%에 다다르는 것을 막을 수 없다는 연구 결과가 발표된 만큼(Shukla et al., 2022), 최근에는 기후변화 완화에 이어 적응에 대한 중요성이 강조되는 실정이라 할 수 있다(UNEP, 2022b). 우리나라 또한 기후변화 적응을 보다 강조한 파리협정의 조항에 따라 기후변화에서의 적응 역할 강화가 점진적으로 이루어지고 있다(Ministry Concerned, 2020). 한편 세계 각국에서는 적응에 대한 강조 차원에서 각국의 온실가스감축목표(Nationally Determined Contributions, NDCs)에 기후변화 적응에 대한 내용을 추가하며 이와 관련된 국가 보고서를 작성하여 공개하고 있다. 대표적으로 영국의 적응보고제도(Adaptation Reporting Power)와 캐나다의 적응사업계획(The Government of Canada Adaptation Action Plan)을 사례로 들 수 있다.

우리나라에서 작성된 보고서 중 기후변화 적응과 관련된 내용을 포함하는 것으로는 기후변화대응 기본계획, 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획, 국가 기후위기 적응대책 및 세부시행계획 등이 있다. 이 중 기후변화대응 기본계획의 경우, 「저탄소 녹색성장 기본법」에서 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」으로 대체되며 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획이 그 역할을 대신하고 있다. 또한 국가 기후위기 적응대책과 이를 체계적으로 이행하기 위한 세부시행계획은 기후변화의 적응에 보다 무게를 두고 수립된 보고서로(기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 제38조 제4항 참고), 현재 우리나라에서는 2021년에 제3차 국가 기후위기 적응대책 및 세부시행계획을 수립하여 공개하였다. 이와 같은 국가 보고서는 관련 법령에 근거하여 지자체가 수립하는 지역 보고서의 기반이 되며, 기후위기 적응대책의 경우 현재 대부분의 광역지자체는 3차까지, 기초지자체는 2차까지 수립되었다.

한편 산림은 LULUCF (Land Use, Land Use Change, Forestry)에서의 대표적인 온실가스 흡수원으로, 꾸준히 증가하는 온실가스 배출량 추세에 대응할 수 있는 중요한 수단이자 기후변화의 적응에 큰 역할을 한다. 우리나라는 국토 전체 면적의 약 63%가 산지로 이루어져 있으므로(Kang et al., 2021) 적절한 산림 관리로 효율적인 기후변화 적응 효과를 기대할 수 있다(EPA, 2023). 또한 산림은 제공하는 목재, 임산물, 유역의 수자원 함양 등 다양한 생태계서비스를 제공하여 인간 사회가 기후변화에 적응하는 데에 큰 역할을 한다(Behr et al., 2015). 기후변화 적응에 관한 국외 산림관리 전략의 사례로는 미국 산림당국이 지역 관계자들의 요청을 반영하여 산림 관리를 돕기 위해 개발한 CCRF (Climate Change Response Framework) 접근법과, 유럽 전반의 산림 정책 기구(FOREST EUROPE)에서 수립한 주요 수종 개선과 대규모 신규 조림 등의 기후변화 적응 관련 산림 관리에 대해 권고하는 보고서가 있다(Forest Europe, 2020; Swanston et al., 2016). 이에 우리나라도 기후변화의 적응과 관련된 적절한 산림 관리 계획과 방안이 필요한 실정이다.

현재 우리나라는 이미 국가와 지자체에서 기후변화에 따른 영향, 취약성 및 리스크 평가를 수행하고 있다. 그러나 각각의 리스크 평가 결과 간 연계 방안과 기후변화 적응대책 수립을 위한 결과 활용 방안이 부재하며, 국가 단위의 리스크 평가 가이드라인 또한 현재 개발 중에 있어(Ministry Concerned, 2020) 일관적인 리스크 평가 방법론이 적용되지 못했다는 한계가 있다. 더하여 국내에서는 지역 간 지리적·사회적 차이와 정책의 상이함 등으로 산림 관리 기준 개발에 어려움이 있다(Kim et al., 2022). 한편, 국외에서는 2010년대 이후부터 지역 사례별로 해법을 찾는 등의 노력으로 구체적이고 실천적인 접근이 이루어지고 있으며, 지역단위 해법에 접근하기 위한 전반적인 틀과 기준은 국가 규모에서 마련하고 있다(Kim et al., 2022). 이에 우리나라에서도 적응을 위한 국가 차원의 가이드라인을 갖추어 지역적인 규모에서도 기후변화 적응에 대한 산림 계획과의 유기적인 연계를 통해 실질적이고 효과적인 해법을 찾는 것이 필요하다.

따라서 본 연구에서는 산림과 관련된 기후변화 적응 계획의 현황을 파악하여 지자체 단위의 기후변화 적응 사업 수립 정도를 보고자 했다. 또한 선행된 정책을 검토하여 세부 사업의 동향 분석을 통해 관련 정책 간 연계 정도를 파악하고, 이를 통해 사업의 실질적인 이행을 위한 정책적 기반의 현황을 이해하고자 했다. 이에 근거하여 앞으로의 산림 및 기후변화 정책의 수립과 실천에 활용할 수 있음을 기대한다.

본 연구에서는 산림 분야의 기후변화 적응과 연관된 계획 수립 현황 및 동향을 검토하여 향후 기후변화 적응과 관련된 산림 관리 정책 수립 및 실천의 방향성을 제시하고자 하였다. 이에 관련 보고서의 세부 사업과 리스크 지표, 보고서 간 관련성 파악 등의 분석을 진행한 결과, 광역 및 기초 세부시행계획의 경우 일부 지자체의 보고서가 누락되거나 갱신되지 않은 사례가 있었으며 모든 지자체가 지역산림계획 내 정량적인 계획을 포함하는 것은 아니었기 때문에 전반적으로 보고서 수립에의 전반적인 강제성이나 통일된 보고서 수립 형식에 있어 충분하지 않음을 알 수 있었다. 특히 보고서의 수립 현황과 공개 현황 등을 고려하였을 때, 일부 지자체에서는 기후변화 적응정책 수립 자체에 대한 어려움이 있을 것으로 사료되며, 이에 대한 원인 중 하나로는 전지구 범위로 발생하는 복합적인 기후변화를 지자체 차원에서 고려하기 어렵다는 점이 있다(Kim and Yoon, 2020). 그러나 본 연구를 통해 세부시행계획 내 사업 및 국가 리스크 간 관계로 이해할 수 있었던 지자체별 기후변화 적응의 부문별 중요도 양상과, 각 계획에서 수행하고자 하는 계획 수립 주체에 따른 사업 방향성을 이해할 수 있었다.

그러나 보고서의 종류별로 주력하고자 하는 사업이 달라짐에 따라, 예산이 한정된 지자체의 행정 특성상 사업의 우선순위를 가림에 어려울 수 있다. 본 연구에서는 기후변화 적응과 관련하여 생태계 보전, 기후변화로 인한 산림 재해 발생의 예방, 산림 관리 등의 순서로 주요 사업이 도출되었다. 지자체에 따라 이들 요소를 강조하는 부분이 다를 수 있으나, 국가 차원에서는 각 지자체에서 높은 빈도로 언급되는 사업에 대한 지원과 이를 반영한 계획 수립이 필요하다고 할 수 있다. 이에 리스크 평가 및 산림 관련 사업 수행의 효율성에 있어 단순 지침이 아닌, 국가가 주도하여 정책적인 부분을 포함해 수립하는 가이드라인의 필요성이 대두된다고 여겨진다. 실제로 대부분의 공공기관 등에서는 적응전략 수립을 위한 가이드라인을 국가에서 제공 시 활용할 의사가 있다고 밝혔다(Kim and Kim, 2018a). 이에 본 연구 결과를 통해 기후변화 적응대책 세부시행계획 수립에의 리스크 평가 및 세부 사업 가이드라인의 방향성을 제안할 수 있다.

한편, 우리나라는 OECD 국가 중 네 번째로 높은 산림 비율을 가지며, 산림은 기후변화의 적응과 감축에 동시에 기여할 수 있다(Kim et al., 2017). 따라서 산림은 우리나라의 기후변화 적응에 있어 필요불가결한 존재이다. 본 연구에서의 보고서별 사업 유형 분석 결과에 의하면 광역 세부시행계획에서는 주로 산림 및 생태계의 보전과 관련된 사업을, 기초 세부시행계획은 상대적으로 산림재해와 조림에 대한 사업을, 지역산림계획은 주로 산림의 경영과 관리, 그리고 산림이 제공하는 생태계 서비스에 주력한 사업을 수립했다고 본다. 또한 상대적으로 사업 개수가 적은 광역 세부시행계획을 제외한 기초 세부시행계획과 지역산림계획은 지역 간 차이가 크지 않고, 보고서의 종류에 따른 사업 키워드 차이를 보였다. 현재 제공되는 지자체의 기후변화 적응 보고서의 수립 지침은 보고서의 형식과 관련된 부분을 주로 다루고 있기 때문에(Ministry of Environment, 2021), 보고서의 종류로 구분되는 보편적인 사업 구성 대신 지자체별 지역 특성을 살릴 수 있는 방안을 가이드라인에 적용하는 방향도 기대할 수 있을 것이다. 이처럼 보다 효율적인 산림 정책을 수립한다면, 산림의 관리는 기후변화 적응에 핵심적인 역할을 차지하므로 산림의 역할이 극대화될 수 있음을 기대할 수 있다(Metz et al., 2007). 한편, 보고서 수립에 주로 활용된 리스크 평가 모형 중 VESTAP 모형은 기후와 특성을 지표단위로만 분석한 모형이고, MOTIVE 모형은 입력자료 간 기작 연계를 통해 기후변화와 산림의 특성을 반영했기 때문에 MOTIVE 모형은 VESTAP 모형의 한계를 보완한 모형이라고 볼 수 있다. 이에 따라 VESTAP 모형의 기능을 참고하여 산림 관리와 관련된 지자체의 행정구역 등의 정보 적용을 통해 MOTIVE 모형을 보완하는 방향점을 제안할 수 있다. 또한 실제 발생하는 자연 및 사회적인 원인의 산림 재해를 반영하여 리스크 평가 모형을 고도화하는 방안도 적절할 것으로 사료된다(Hong et al., 2022).

최근 제3차 국가 기후위기 적응대책을 보완하여 ‘제3차 국가 기후위기 적응 강화대책(2023~2025)’이 공개되었다. 산림 부문에 대하여 기존의 적응대책과 비교했을 때, 강화대책에서는 산불과 산사태에 대한 과제를 강화하고, 식물종 손실 예측과 관련한 지역을 전국으로 확대했다(Ministry Concerned, 2023). 또한 강화대책의 4대 정책에도 산림재해가 포함되기 때문에, 이는 산림 재해에 대한 과업이 전체 과업 중 1/3을 차지하는 기초 세부시행계획과의 연계에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 한편 국가를 기반으로 하는 기후변화 적응과 관련한 보고서는 이미 약 170개국에서 전지구적으로 시행하는 추세이다(UNEP, 2022a). 기후변화를 완전히 회피하기 어려운 현시점에서 기후변화에 대한 적응의 중요성은 더욱 두드러지는데, 이때 적응 보고서의 수립에 그치지 않고 기후 리스크와 적응대책 간 연관성을 파악하고, 이에 기반한 구체적이고 현실적인 사업의 구성 및 시행이 효율적인 적응 방안을 위한 주요 방법일 것으로 보인다(Song, 2019). 본 연구에서는 정성적으로 수립된 지자체별 기후변화 적응 사업의 경향성을 정량적으로 분석했다는 점에서 의의가 있으나, 지역산림계획과 연계하여 효과적인 적응 사업을 수립하는 구체적인 방안을 제시하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 따라서 본 연구를 바탕으로 산림 부문 기후변화 적응과 관련된 보고서 간 연계를 총괄적으로 강화할 수 있는 상위 가이드라인 수립 연구에 활용할 수 있을 것이다. 나아가 산림 부문의 기후변화 적응 정책의 파악과 관련 사업의 활성화에도 기여할 것으로 기대할 수 있다.

본 연구는 지자체의 기후변화 적응대책 세부시행계획과 지역산림계획의 분석을 통해 기후변화의 적응에 있어 산림 관리 사업의 현주소를 정량적으로 파악했다. 본 연구에서 확인 가능했던 기후변화 적응대책 세부시행계획의 수립률은 광역 및 기초지자체 모두 75% 이상, 지역산림계획은 88%으로 세 보고서 모두 전국적으로 높은 수립률을 보였다. 한편 ‘경영 및 관리’ 및 ‘생태계 서비스’ 키워드와 관련된 사업은 지역산림계획에 가장 많이 분포했고, ‘조림’과 관련된 사업은 기초 세부시행계획에, ‘생태계 보전’ 키워드는 광역 세부시행계획에 가장 많이 포함됐다. ‘재해’와 관련된 사업은 광역 및 기초 세부시행계획 모두 주요 사업으로 집계됐다.

또한, 광역 세부시행계획의 사업 키워드와 관련된 국가 리스크는 ‘재해’를 제외한 나머지 키워드와 관련된 사업에 전반적으로 다양하게 포함됐다. 본 연구의 결과는 이후 국가 및 지자체의 산림 분야 기후변화 적응과 관련한 정책 및 사업 계획에 있어 기존의 산림 및 기후변화 적응 정책과의 연계 방안에 도움을 줄 수 있다. 또한 본 연구는 산림 부문의 기후변화 적응 사업과 관련하여 대한민국에 국한되지 않고 국가와 지자체 간 유기적인 관계를 구축할 수 있다는 가능성을 제시할 수 있음을 시사한다.