기후변화가 점차 심화되면서 홍수와 가뭄 등 극한 기상현상의 발생이 더욱 잦아지고, 농업 수확량 감소 등 농업부문에서 각종 피해가 전 세계적으로 확대되고 있다. 최근 발표된 IPCC 제5차 평가보고서(IPCC, 2014a)는 이전 평가보고서에 이어 수자원, 생물다양성과 농업생산성 감소, 그리고 극한 기상현상에 대한 취약성 등 기후변화가 전 지구적으로 심각한 영향을 미치고 있음을 밝히고 있다. 농업은 기후에 직접적으로 노출되는 일차산업으로 기후에 큰 영향을 받아, 기후변화에 가장 민감한 부문 중 하나라고 할 수 있다. IPCC(2014b)는 평균기온의 상승과 대기 중 CO₂의 증가가 비료효과를 가져오므로 지역에 따라서는 농업생산성이 어느 정도 증가하는 긍정적인 측면도 있음을 언급하고 있으나, 대부분의 많은 지역에서 재배 적합 작물 변화와 홍수와 가뭄과 같은 극한 기상현상으로 농업 생산성이 감소하고 있음을 다루고 있다.

유엔기후변화협약은 궁극적으로 대기 중 온실가스 농도를 저감시켜 지구 대기시스템의 안정화를 가져오는 것을 목표로 하고 있다(UN, 1992). 따라서 기후변화 협상의 논의는 당사국들의 온실가스 감축 노력으로 이어져야 하나 아직까지 충분한 온실가스의 감축이 이루어지지 못하고 있을 뿐 아니라 오히려 대기 중 온실가스 농도가 지속적으로 증가하고 있는 실정이다. IPCC(2014a)는 온실가스 감축이 신속히 이루어지지 않는다면 지표 평균온도 상승의 상한선으로 여겨지는 2℃ 이하 유지가 어려우며 이는 전 지구적 수준의 재앙이 될 수 있음을 경고하고 있다.

식량안보 등 인류의 생존과 직결된 농업은 기후변화에 취약할 뿐 아니라 농업활동 과정에서 CO₂와 CH₄ 등 다량의 온실가스를 배출하여 기후변화를 초래하고 있다. 농업은 에너지, 산업 및 제품 사용, 산림과 토지이용, 폐기물과 더불어 유엔기후변화협약(UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change) 사무국에 주기적으로 제출하는 국가보고서에 포함되는 기후변화 완화에 있어서도 주요 부문의 하나인 것이다. 따라서 농업은 에너지나 산업과 같은 대부분의 다른 부문처럼 온실가스 감축만이 아닌 산림처럼 기후변화 완화와 적응을 동시에 추구하여야 하는 특별한 부문이기도 하다.

기후변화 대응에 있어 농업이 이처럼 중요한 의미를 가지고 있음에도 불구하고, 유엔기후변화협약에서의 농업에 대한 논의는 여전히 초기단계이다. 농업은 전 세계 온실가스 배출의 주원인이 되는 부문일 뿐 아니라, 전 세계적으로 농업부문에서의 온실가스 배출 또한 꾸준히 증가하고 있는 추세로 기후변화 대응이 시급하다. 우리나라의 경우 농업부문의 온실가스 배출량이 국가 전체 배출량의 약 3.2%에 불과하나, 전 세계적으로는 농업활동에서 배출되는 온실가스 배출량이 상당하며 이에 따라 온실가스 감축 잠재력 또한 높다. 따라서 농업부문의 완화와 적응을 촉진하기 위해 관련 연구와 유엔기후변화협약에서 농업부문에 대한 충분한 논의가 진행되어야 할 필요가 있으나 농업은 그 중요성에도 불구하고, 국제사회의 기후변화 협상 과정에서 충분한 관심을 받지 못했으며, 당사국들의 기후변화 완화와 적응을 촉진할 수 있는 뚜렷한 논의의 진전이 없었다고 할 수 있다.

본 연구는 개발도상국의 농업부문 기후변화 대응 역량강화를 위해 국제사회의 농업부문 논의 동향 분석과 국제협력 활성화를 위한 시사점 도출이 그 목적이다. 이에 본 연구는 먼저 기후변화와 농업에 대해 살펴보고, 다음으로 유엔기후변화협약에서 그간 진행된 농업 관련 논의 동향을 검토하며, 마지막으로 국제사회에서 농업부문에 대한 논의가 활성화 될 수 있도록 유엔기후변화 협상과 관련 국제협력을 중심으로 정책적인 시사점을 제시하고자 한다.

최근 기후변화 협상에서 개발도상국 그룹은 농업부문은 적응을 중심으로 다루며, 온실가스 감축에 대한 논의는 피하고자 하는 전략을 취하고 있다. 그러나 온실가스 감축을 통한 지구 대기 안정화가 요원한 만큼 기후변화 협상에서는 농업부문의 특수성, 즉, 농업부문은 농업은 적응이 시급하면서도 동시에 온실가스 배출 잠재력이 높은 기후변화 원인 유발 부문이라는 점을 고려하여야 할 것이다. 즉, 기후변화 대응에 있어서 주목할 점은 온실가스 감축의 시급성과 전 세계 농업부문의 온실가스 감축 잠재력의 상당량이 개발도상국에 있다는 것이다. Hebebrand(2009)는 농업부문 온실가스 감축 정책 수립에서 고려해야 할 점은 non-Annex 1 국가에 해당되는 개발도상국들이 농업부문의 온실가스 전체 배출량의 74%를 차지하고 있다는 점이며, 감축잠재력이 가장 높은 곳은 토양을 통한 탄소 제거라는 점을 지적하였다. 이는 토양을 활용한 온실가스 감축 기술 개발 및 개발도상국으로의 기술 이전의 중요성과 농업부문 온실가스 감축에서 개발도상국의 참여가 필요함을 보여주는 것이다.

그러나 비록 제17차 당사국총회 이후 선개도국 모두 감축의무를 지는 신기후변화체제에 대한 논의가 이루어지고 있지만 개발도상국의 농업부문 감축 필요성을 논의하는 것은 결코 쉽지 않은 일이다. 따라서 농업의 감축활동이 농업 생산성을 줄이지 않으며 전 세계의 감축노력 유도에 기여할 수 있다는 점을 강조할 필요가 있다. 이를 위해 개발도상국의 농업 생산성을 저하하지 않는 감축활동의 발굴과 농업부문 감축 잠재력을 최대로 활용할 수 있는 메커니즘을 개발해야 할 필요가 있다. 즉, 개발도상국의 소농가에서 농업활동이 농업생산성을 저하시키지 않는 범위에서 무경운 농업방식과 같은 농업활동에서의 온실가스 배출을 줄이는 방법을 자발적으로 적용할 수 있도록 하는 것이다. 그러나 현존하는 재정 메커니즘은 온실가스 배출의 단지 일부분만을 다룰 뿐으로 개발도상국 농업부문의 온실가스 감축을 유도하지는 못하고 있는 실정이며, 농업부문 감축에서 가장 높은 잠재력을 가지고 있는 토양 탄소에 대해 개발도상국의 소농인들의 농경방법을 변화시키게 할 수 있는 인센티브가 개발되어 있지 않음을 주목할 필요가 있다. 현재의 청청개발메커니즘(CDM: Clean Development Mechanism)은 소농인들을 움직이게 할 수는 없는 것이다. 따라서 민간 부문의 시장 메카니즘을 소농인들의 농경방식 변화를 가져올 수 있도록 재정지원과 같은 인센티브를 부여하는 방식으로 개선해 가야 할 것이다. 만약 민간부문이 자발적으로 움직이지 못한다면, 공공재원을 통해서라도 농업부문의 온실가스 감축을 유도할 수 있는 방안을 개발할 필요가 있다. 가령, 온실가스 감축활동을 적용한 농업 산물에 대해서는 인증마크를 적용하여 농가에 인센티브를 제공하고 온실가스 감축을 유도하는 것도 한 가지 방법이 될 수 있을 것이다.

산림부문의 경우 개발도상국의 산림전용으로 인한 온실가스 배출량이 석유와 석탄에 이어 세 번째로 큰 배출원이라는 점이 부각되면서 논의가 본격화되기 시작하였는데, REDD+(Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation)의 경우 2005년 이래로 많은 논의 진전이 있었다. 그간 개발도상국들의 적극적인 의견 개진과 산림의 중요성에 대한 선진국의 공감으로 개발도상국에 대한 많은 지원과 시범사업이 이루어졌으며, 산림을 통한 기후변화 완화와 감축이 동시에 추구될 수 있도록 MRV 뿐 아니라 재정지원과 안전장치에 대한 논의가 진행되어 왔다. 이처럼 농업부문에 있어서도 REDD+처럼 MRV 및 인센티브가 필요하므로, 소농가에도 적용할 수 있는 온실가스 배출에 대한 MRV 개발을 제안할 필요가 있다. 농업부문의 온실가스 감축활동에 대한 인센티브는 민관이 협력한 기금을 구축하여 개발도상국 소농가에서의 농업부문 감축활동이 지원하는 것이 의미 있을 것이다. 김지연 외(2012)는 기후변화에 대응하여 국제산림 분야에서의 민관 파트너십이 강화되어야 하며, 이를 위해 공공부문과 민간부문의 협력관계 구축 및 정보 공유와 사업 후 성과관리 등이 필요함을 지적한 바 있다. 농업부문에서도 이처럼 민관 파트너십이 강화되어 더욱 효과적으로 협력이 이루어지도록 해야 할 것이다.

농업부문의 감축은 민감한 사안이지만 적응의 시급성과 감축과 적응의 co-benefit에 대해서는 당사국들의 의견 합의가 이루어지고 그 중요성에 대한 공감대가 큰 만큼, 감축과 적응을 동시에 달성할 수 있는 모범 사례를 찾고 이러한 사례를 공유할 수 있도록 데이타베이스화 해나가는 것을 제안할 수도 있다. 유엔기후변화협약 하 농업과 관련된 논의의 장과 작업 프로그램이 이미 존재하므로 기존의 작업 프로그램을 통해 이러한 관련 지식과 경험이 확산되도록 가야 하는 것이 효율적일 것이다. 적응과 감축의 co-benefit에 대한 모범 사례는 국제협력을 통해 전파되도록 기술 이전 메커니즘과 나이로비 작업프로그램과 같은 관련 작업 프로그램을 최대한 활용하여야 할 것이다. 또한 농업부문의 적응뿐 아니라, 온실가스 감축도 이루어질 수 있도록 개발도상국으로의 기술 이전과 관련 지원이 활성화되도록 논의를 이끌어 나가야 할 것이다.

인류의 식량안보와 직접 연결된 농업은 기후변화에 특히 취약하여 적응이 시급할 뿐 아니라, 온실가스 배출을 줄이는 감축 노력 또한 필요하다. 따라서 유엔기후변화 협약 하 농업은 적응과 감축 모두 다 초점을 맞추어야 할 것이며 어느 하나 간과되어서는 안 될 것이다. 그러나 농업의 중요성에도 불구하고, 그간 국제사회의 기후변화 논의에서 농업은 우선적으로 논의되지 못하였다. 농업부문의 기후변화 대응의 중요성에 따라 앞으로 기후변화 협상에서 농업부문도 심도 있게 논의되어야 할 것이며, 실제 현장에서의 기후변화 적응과 온실가스 감축으로 이어져야 할 것이다. 농업부문의 기후변화 협상 대응과 취약성을 줄이기 위해 다음과 같이 제안하고자 한다.

첫째, 농업부문에서의 온실가스 감축 노력이 강화될 수 있도록 농업 활동에서 배출되는 온실가스 배출량에 대해 보다 정확한 추정이 가능한 방법론을 개발해야 한다. 이를 위해서는 먼저 농업부문에서 온실가스 감축활동으로 인정받을 수 있는 구체적인 활동을 발굴하고, 이를 정리할 필요가 있다. 다음으로 농업부문의 온실가스 배출, 특히 현재까지 충분히 고려되지 않았던 개발도상국 농업부문의 온실가스 배출량을 추정할 수 있는 방법론 개발이 필요하다. 농업의 특성상 농업부문의 감축 노력은 인정받기 어려울 뿐 아니라, 시장에서 거래가 되기 힘들다. 따라서 농업부문의 감축 노력을 지원하기 어려우며, 현재와 같은 불확실성으로는 농업부문 온실가스 배출 감축을 위한 대책이나 정책 개발 또한 어렵다. 이러한 불확실성 극복을 위해 관련 연구가 활발히 진행될 수 있도록 당사국들의 연구 지원과 투자가 필요하다.

둘째, 농업부문의 대응을 유엔기후변화협약 내의 기존 메커니즘과 연계하여야 한다. 특히, 농업과 산림은 밀접한 관련성이 있으므로 산림 부문의 경험과 전문성이 농업에서도 활용될 수 있도록 하여야 할 것이다. 현재 농업부문의 논의 진전은 초기 단계로 실질적인 작업 프로그램이 이루어지기까지는 상당한 시간이 소요될 것으로 전망된다. 유엔기후변화협약 하 적응과 기술 이전 등 관련 부문에서도 농업이 논의되는바 다양한 경로를 통하여 농업부문의 역량 강화와 온실가스 감축이 이루어질 수 있도록 해야 한다.

셋째, 기후변화에 특히 취약한 개발도상국의 소규모 농가들의 기후변화 대응 역량이 강화될 수 있도록 체계적인 국제협력을 추진해 나가야 할 것이다. 특히 농업은 지역의 특성이 반영된 활동인 만큼, 지역의 특수성을 고려하여 지역 특화된 지원 사업 개발이 필요하며, 민관 파트너십을 통한 협력이 이루어져야 할 것이다.

넷째, 감축과 적응이 효율적으로 이루어질 수 있도록 co-benefit를 추구해야 한다. 이를 위해 적응과 완화를 동시에 추구할 수 있는 기술개발과 이전, 그리고 관련 성공사례에 대한 경험 공유가 활발해져야 한다. 또한, 우리나라의 우수 사례를 발굴하고, 이를 국제사회와 공유하여 국가 위상제고에 힘써야 할 것이다.