상쇄접근법에 기반한 탄소상쇄 메커니즘을 운영할 때 필요한 지침은 크게 세 가지 요소를 포함하고 있는데, 이는 i) 산정 (accounting) 지침, ii) 모니터링·검증·인증 기준, 그리고 iii) 등록 및 집행 시스템이다 (PMR, 2015). 이 중 산정 지침은 상쇄접근법을 통해 생산되는 감축결과물인 배출권/배출크레딧 (emission credits)이 실질적이고, 추가적이며, 영구적일 수 있어야 한다는 것을 의미한다.⁵⁾ 이러한 산정 지침에 따라, 베이스라인은 두 가지 목적으로 개발되는데, 첫째, 해당 감축활동의 ‘환경적 추가성 (additionality)’을 나타내기 위함이다. 추가성은 환경적·경제적·기술적 추가성 등으로 구분되는데, 경제적 추가성은 감축사업의 경제성이 부재하여 CDM 사업 외에는 투자가 이루어지지 않는 것을 의미하며, 기술적 추가성은 보편적이지 않은 기술을 사용하는 것을 의미한다 (Huh et al., 2011). 환경적 추가성이란 감축사업 부재시 배출되는 온실가스보다 감축사업 실행 시 배출되는 온실가스량이 더 적은 것을 의미한다 (OECD, 2000, p.22). 감축사업 부재 시의 가설적인 배출량을 베이스라인으로 설정하며, 베이스라인 배출량과 실제 사업 배출량의 차이를 통해 환경적 추가성이 증명된다. 둘째, 베이스라인은 온실가스 감축활동으로부터 생산된 크레딧의 양을 정량적으로 ‘추정/계산’하기 위해서 개발된다 (Kollmuss, 2008, p.18). 따라서, 환경적 추가성 및 배출권의 정량적 수량 결정을 위해서 사업설계 및 초기 이행단계에서 필요한 것이 바로 베이스라인 방법론 (이 하, 베이스라인)이다. 이에, 베이스라인은 “ (온실가스 감축사업이 부재했다면) 배출되었을 온실가스에 대한 (가정적) 수량”으로 정의된다. 그리고, 크레딧은 이 사전에 설정된 베이스라인과 감축사업 결과 실제 및 모니터링된 온실가스 배출량 수준을 비교함으로써 그 정량치가 정해진다 (PMR, 2013).

실제 베이스라인을 결정 및 적용하는 데에 있어 크게 단일사업별 베이스라인 (project-specific baseline) 접근법과 멀티프로젝트 베이스라인 (multi-project baseline) 접근법이 있다.⁶⁾ 단일사업별 베이스라인은 하나의 사업에만 특화하여 베이스라인을 설정하는 접근법으로, 장점과 단점이 존재한다. 장점은 감축사업별로 베이스라인을 설정하기 때문에, 베이스라인 값의 불확실성이 적다는 측면에서 환경적 추가성에 대한 신뢰도가 높다. 대신 단점은 소수의 전문가의 판단에 의해 베이스라인이 결정되기 때문에, 개별 사업별로 베이스라인을 설정하는 과정에서 전문가가 크레딧 생산량을 높이기 위해 의도적으로 베이스라인을 높일 수 있다는 불확실성이 존재하며 이로 인해 환경적 추가성이 보장되지 않을 수 있다 (OECD, 2000, p.23). 또한, 사업개발자가 에너지·경제 모델링 등을 통해 베이스라인을 산정하기 때문에 개별 사업의 특징을 반영하여 베이스라인을 설정할 수 있다는 장점이 있지만, 자료 수집을 위한 비용 및 시간이 많이 소모된다는 단점 역시 존재한다 (CCA, 2014).

이러한 단점들에 대응하기 위한 다른 접근법은 멀티프로젝트 베이스라인이다. 이 접근법은 여러 감축사업들을 합산하여 표준 배출 베이스라인을 설정하고, 이를 특정 분야/기술군의 유사한 여러 사업에 적용한다. 따라서 이 접근법은 그기본이 ‘표준화 (standardization)’라고 볼 수 있다. 이 접근법 역시 장점과 단점이 동시에 존재하는데, 장점은 표준화된 베이스라인을 적용하기 때문에 투명성 수준이 높고, 베이스라인 설정에 소요되는 거래비용이 감소하며, 베이스라인 관련 경험 및 행정여력이 부족한 국가의 수용성이 높다. 즉, 표준화된 베이스라인 감축사업에 대해 이러한 국가들의 승인절차를 촉진한다. 그러나 단점은 표준화된 베이스라인을 설정하는 것 자체가 매우 복잡하고 고도의 기술과 시간이 소요된다는 것이다. 특히, 베이스라인 설정 시 기술군/섹터 별로 고려되어야 하는 변수가 모두 다르다.

이를 종합하면, 단일사업별 베이스라인 접근법과 ‘표준화’에 기반한 멀티프로젝트 베이스라인 접근법은 베이스라인 설정 시 환경적 측면과 경제적 측면에서 긴장이 존재한다. 다시 말하면, “환경 효과성을 확보하는 것”과 “감축사업 기반 상쇄시장 메커니즘에 사업자들의 참여를 높이는 것” 간의 일련의 긴장이 존재한다는 것을 알 수 있다 (Hayashi et al., 2010, p.9; OECD, 2001, p.20). 이러한 환경 및 경제 간의 균형을 잡기 위해서 고려해야 할 사항으로는 i) 베이스라인의 환경적 추가성 및 신뢰성, ii) 베이스라인 승인 관련하여 제3자에 의한 투명성 및 검증성, iii) 베이스라인 개발 및 설정의 간소화 및 경제성,⁷⁾ 그리고 iv) 투자자들에게 크레딧 확보에 대한 합리적인 수준의 확실성이 있다 (OECD, 2000, p.25).

현재, 베이스라인에 대한 접근법들은 교토메커니즘 하의 탄소상쇄 메커니즘을 운영하는 과정에서 실제 활용 및 고안되어 보다 구체화되고 있다. 접근법은 크게 i) (사업별 전문가 기반) 단일사업별 베이스라인, ii) (표준화 베이스라인 기반) 멀티프로젝트 베이스라인, 그리고 iii) 이 둘을 혼합한 하이브리드 접근법이 있다. 하이브리드 접근법은 베이스라인 설정 시 일부 변수는 직접 결정하고, 나머지 변수는 표준화된 베이스라인 값을 사용한다. 단일사업별 베이스라인 접근법으로는 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론이 있다. 멀티프로젝트 베이스라인 접근법으로는 기술별로 베이스라인을 설정하는 BAT 방법론과 섹터 및 하위 섹터 수준에서 사업들을 종합하여 설정한 성과기준 방법론이 있다 (Table 1 참조).

특히, 표준화된 베이스라인을 사용하는 경우의 베이스라인은 감축사업 수준의 세부 데이터에 크게 의존하지 않으며, 참고할 벤치마크 값이 개발되어 있는 경우 추가적인 자료 수집이나 모니터링을 필요로 하지 않는다. 그러나 이 방식은 특정 프로젝트 유형이나 기술 등에 대해 초기 데이터 구축이 필요하며, 같은 기술이라 할지라도 나라별 또는 분야별 특수성에 따라 변이가 크다 (Liu and Cui, 2018). 다음 섹션에서는 현재교토 메커니즘 하에서 운영되는 청정개발메커니즘 (CDM)의 베이스라인 방법론에 대해서 살펴보도록 하겠다.

청정개발메커니즘 (CDM)이란 교토의정서 하에서 배출감축 의무를 가진 국가가 감축사업을 개도국에서 실행하도록 허용하는 메커니즘으로, 이 감축사업을 통해 판매가능한 배출 크레딧을 확보하고 이를 교토 의정서 하의 감축 목표를 달성하는 데에 사용할 수 있다 (UNFCCC, 2019a). CDM 하의 베이스라인이란 “CDM 사업 활동이 없을 경우 발생하는 인위적인 온실가스 배출량을 합리적으로 제시한 시나리오”를 의미한다 (UNFCCC, 2001, Appendix.B, para 1). CDM 하에서는 사업유형이 크게 5개 카테고리로 구별되며,⁸⁾ 각 카테고 리 별로 CDM 집행위원회가 베이스라인 방법론을 승인하고, 사업자들은 특정 부문 및 사업 유형에 적합한 방법론을 선택할 수 있다 (Kollmus et al., 2008; UNFCCC, 2018a). 한편, CDM 사업 실행에 필요한 규정 및 절차가 담긴 마라케시 합의문이 2001년 도출되었다. 합의문에 따르면, 베이스라인 방법론은 다음의 Table 2와 같이 크게 세 가지로 구분된다. 사업자들은 CDM 베이스라인 방법론의 설정 시 사업 활동에 가장 적합한 방법론을 선택하며 그 적정성을 증명해야 한다 (UNFCCC, 2001, para 48).

Table 2의 CDM 방법론 각각에 대해서 구체적으로 살펴보면, 먼저 문단 48 (a)에 명시된 첫 번째 방법론은 Table 1의 분류표 상에서 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론에 가장 근접하다. BAU 방법론은 현재 상황이 지속된다고 가정했을 때, 확실한 시나리오가 있는 경우 적용 가능하다. 예를 들어, 기존 설비를 새로운 설비로 교체하는 경우, 기존 설비의 현재 또는 과거 배출량을 베이스라인 배출량으로 설정할 수 있다 (Han, 2006). 이 방법론은 과거 특정 기간 동안 발생된 배출량 및 흡수량을 미래 배출량 베이스라인으로 활용하는 방법으로, 측정하고자 하는 범위, 참조 기간 결정, 대상의 정의 등이 필요하다 (Broekhoff et al., 2017, p.18). 다음으로, 문단 48 (b)에 명시된 두 번째 방법론은 경제적 측면이 강조된 것으로 Table 1의 분류표에 정확히 대응하는 방법론은 없어 보인다. 여러 배출 시나리오가 가능한 경우, 가장 경제성이 높은 시나리오를 베이스라인 시나리오로 두는 접근법이다. 단, 각 시나리오별로 경제성 분석 자료가 충분히 존재해야 적용할 수 있다. 마지막으로 문단 48 (c)에 명시된 세 번째 방법론은 BAT 방법론/성과기반 방법론에 해당한다. 여러 시나리오가 가능한 경우, 기술적 측면을 중점적으로 고려하는 접근법으로, 유사한 사회, 경제, 환경 및 기술적 조건 하에서 상위 20%에 속하는 기술의 최근 5년간의 평균 배출량을 베이스라인 시나리오로 설정하는 방법이다 (Ibid.; Füssler et al., 2019).

이와 같이 CDM 하에서는 BAU 방법론, 역사적 배출량 방법론, BAT 방법론/성과기반 방법론을 사용할 수 있으나, 실제로는 역사적 배출량 방식이 널리 사용되었다. 그렇다면, BAU와 BAT 방식이 상대적으로 어렵게 여겨진 이유는 무엇일까. BAU 방법론은 가장 기본적인 접근법이지만 모델링이 어렵고 예측이 부정확하다 (Michaelowa et al., 2019; Füssler et al., 2019). BAU 방법론은 개별 프로젝트나 확정적인 상황 등 제한적 범위에서만 설정이 가능하며, 사업 스케일이 국가 수준 등으로 확대될수록 변수가 증가함에 따라 모델링 설정이 어렵고, 예측이 부정확해진다 (Michaelowa and Butzengeiger, 2017). 한편, BAT 방법론 및 성과기반 방법론은 공통적으로 표준화 방법론으로서, 벤치마크를 활용한다. 벤치마크란 특정 기술 또는 특정 섹터에 대한 평균 성과 (performance) 수준 방식, 최고 성과의 n%에 대한 평균 방식 등 다양하게 설정된 기준이라고 볼 수 있다. 마라케시 합의문 상에서는 20% 벤치마크를 활용하도록 합의되었다. 미리 설정된 기준을 바탕으로 특정 조건 하의 프로젝트에 대해 적용이 가능하기 때문에 각각의 프로젝트에 대한 거래비용이 절감되며, 제3자에 의해 만들어진 벤치마크 기준과 실제 배출량의 차이를 측정하므로, BAU 방식에 비해 환경적 추가성이 보장된다는 장점이 있다 (OECD, 2000; Füssler et al., 2019). 그러나 이와 같은 기준을 설정하기 위해서는 특정 분야나 기술, 또는 해당 국가별 특성에 대한 연구자료 구축이 선행되어야 한다. 그런데, 이러한 자료 구축이 선행되지 않은 바, BAT 방식이 CDM 사업 초기에 적용되기에는 다소 무리가 있었다고 볼 수 있다.

따라서, CDM 하에서는 비교적 산정이 간단한 과거 배출량 중 일정 기간의 배출량을 활용하는 역사적 배출량 방식이 주로 사용되었다. 그러나 이 방식 역시 환경적 추가성을 실증하는 데에 있어, 갑작스러운 경제적 변화, 기술 발전 등을 반영하지 못한다는 단점이 있다 (Michaelowa and Butzengeiger, 2017). 그리고 이러한 방법론 간의 설정의 어려움을 넘어서, CDM 하에서 감축사업을 기획 및 진행하는 과정에서 베이스라인의 결정 및 추가성의 실증은 온실가스 감축활동의 평가와 관련하여 가장 복잡하고 시간이 많이 소모되는 부분이다 (OECD, 2000). 특히 개도국의 경우 베이스라인 모델링 설정이 어렵고, 베이스라인 설정을 위한 신뢰성 있는 데이터의 구축이 어렵다. 결과적으로 추가성 입증이 어렵고 환경적으로 추가적이지 않은 크레딧이 생산될 수 있다 (Jo and Eom, 2015). 또한 방법론 설정의 어려움, 거래비용의 증가는 신규투자자 유입을 낮추는 측면이 있다.

따라서, CDM 베이스라인 방법론의 다양성에도 불구하고, CDM 하에서 주로 활용되는 방법론은 역사적 배출량 방법론이라고 보았을 때, ‘사업별 접근법’이 일반적이며, ‘표준화에 기반한 멀티프로젝트 접근법’은 아직 미미하다. 그러나 이 ‘표준화된 베이스라인’에 대한 필요성에 대한 목소리가 커지고 있다. 그 이유로는 CDM의 환경적 측면에 대한 우려, 복잡한 프로세스로 인한 거래비용, 소규모 사업에서 국가수준 사업으로의 스케일 확대 등이다 (Schneider et al., 2012; Füssler et al., 2019). 표준화에 기반한 멀티프로젝트 접근법은 파리협정 제6.4조 지속가능발전메커니즘 (SDM)의 이행규칙을 설정하는 협상과정에서 크게 쟁점이 되고 있다. 이에, 다음 섹션에서는 이 협상 논의를 좀 더 세부적으로 살펴보고자 한다.

SDM은 파리협정 당사국총회에서 지정한 감독기구 (Supervisory Body) 하에서 운영되는 메커니즘이다. 2016년 5월부터 2019년 11월 현재에 이르기까지 제6.4조의 후속협상으로서 SDM 운영을 위한 규칙·양식·절차 지침을 개발하는 협상이 진행중이다. 후속협상 초기에 파리협정 하의 SDM과 교토의정서 하의 CDM 간의 관계에 대한 논의가 집중적으로 진행되었고, 다수의 당사국들은 SDM을 CDM에 기반하여 새롭게 설계하는 메커니즘의 의미로 해석하고 있다.⁹⁾

감독기구를 중심으로 중앙집권적으로 운영되는 메커니즘의 특성에 따라 모든 사업의 등록과 감축실적의 발생에 대해 승인 절차가 필요하다. 사업 승인을 위한 주요 기준은 베이스라인을 통해 예상되는 감축량의 추정과 모니터링을 통한 실제 감축실적의 산정에 영향을 준다. 특히, 베이스라인은 감축량 산정의 핵심 요소이므로, 제6.4조 규칙·양식·절차 지침에는 베이스라인 방법론이 논의되고 있으며, 합의된 방법론에 대해서 향후 감독기구에서 구체적인 세부지침을 개발할 것으로 예상된다.

베이스라인 접근법에 관한 후속협상에서의 논의는 선진국과 개도국의 입장으로 명확히 구분된다. 유럽연합과 엄브렐라 그룹, AILAC 그룹을 중심으로,¹⁰⁾ BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론은 온실가스 감축량을 과다 추정하는 문제가 있기 때문에 보수적인 접근법이 필요하다는 입장에서 BAT 방법론을 적용해야 한다고 주장하고 있다. 반면, G77&중국, 아랍그룹, 강성개도국 (LMDC, Like Minded Group of Developing Countries) 등의 대부분의 개도국은 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론이 필요하다고 강조하면서, BAT 방법론은 기술의 가격이 높고, 국제기준으로 정해지는 BAT에 속하는 기술들이 개별국 입장에서는 사용가능한 최적 기술이 아닐 수 있다는 문제를 지적하면서 반대하였다. 일부 당사국은 직접적으로 선진국이 자국의 기술을 팔기 위한 수단이라며 비난해 왔다. 우리나라는 모든 나라에 동일한 BAT를 적용할 수 있는 합리적인 방법이 없으며, 국가별로 최적가용기술의 파악 및 적용은 현실적으로 어렵다는 입장을 표명하였다.

2018년 12월에 개최된 제49차 과학기술자문부속기구회의 (SBSTA, Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice)에서는 i) BAT 방법론, ii) 성과기반 방법론, iii) BAU 방법론, 그리고 iv) 역사적 배출량 방법론이 논의되었는데, 개도국은 당사국 여건에 따라서 네 개 옵션 에서 하나를 선택하여 사용하자고 주장하였고, 선진국은 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론은 불가하다고 주장하여 대립이 불거졌다. 제 49차 SBSTA에서 도출된 카토비체 문서 (Katowice Text)에는 BAT와 성과기반 접근법을 우선적으로 적용하되, 적용이 가능하지 않을 경우에는 BAU와 역사적 배출량 접근법을 사용할 수 있도록 하는 조정안이 담겨졌다 (Table 3 참고) (UNFCCC, 2018b, III.B., para 35).

그러나 카토비체 문서상의 파리협정 제6조의 규칙·양식·절차 지침에 대해 합의가 실패함에 따라, 2019년 6월에 개최된 SBSTA50에서 논의가 지속되었다. SBSTA50에서는 2019년 말까지 협상 완료를 위해서 중간과정에서 하나의 협상문서 도출을 목표로 당사국의 의견청취를 통해서 합의가 가능한 단일안 도출에 초점을 두고 진행되었다. 이에 따라 베이스라인 방법론에 대한 세 가지 접근법이 옵션으로 도출되었다 (Table 4 참고) (UNFCCC, 2019b, paras 43, 44, 45).

옵션 A는 카토비체 문서에서 제시한 조정안 (BAT/성과기반 우선화 및 필요시 BAU/역사적 배출량 적용)과 동일하다. 옵션 B는 옵션 A에서 BAU/역사적 배출량 방법론 각각에 괄호 ([ ]) 처리가 되었다. 이는, BAT/성과기반 방법론이 우선시되어야 한다는 점은 옵션 A와 동일하다. 그러나, 괄호표시는 BAU와 역사적 배출량 방법론이 삭제될 수 있는 가능성을 내포하며, 이는 옵션 A보다 선진국의 의견이 더욱 강하게 반영된 것으로 해석할 수 있다. 옵션 C에서는 베이스라인 방법론에 대한 구체적인 언급이 모두 사라지고, SDM에서 허용되는 두 가지 베이스라인 방법론은 기본적으로 벤치마크 접근법으로 설정되었다. 하나의 벤치마크 베이스라인 옵션은 일련의 규정된 범주와 경계 내의 활동별 온실가스 배출수준에 대해 야심찬 (ambitious) 벤치마크에 기반해서 베이스라인을 설정하는 것으로, 이는 BAT를 반영하도록 요구하고 있다. 다른 하나의 벤치마크 베이스라인 옵션은 역시 규정된 범주와 경계 내의 활동별 온실가스 배출수준에 기반해 베이스라인을 설정하나, 이는 BAT를 반영하지 않으며 따라서 벤치마크도 야심찬 수준은 아니다.

2019년 12월에 개최되는 SBSTA51에서 베이스라인 방법론에 대해서 당사국들이 합의점에 도달할 지의 여부는 아직 불분명하다. 현재, 협상과정에서 당사국들은 제안된 네 가지 방법론에 대한 용어들을 사용하고 있지만, 각각의 방법론에 대한 명확한 정의·개념에 기반해서 협상이 진행되지 않고, 또한 이 방법론의 적용 방식 및 향후 영향에 대해서 구체적인 논의는 부재한 상태로 협상이 진행되고 있다. 이는 협상 진행과정에서 상호 다른 해석을 야기할 수 있는 문제를 내포하고 있다. 이에 동 연구에서는 다음의 Table 5에서 보는 바와 같이, OECD (2000)에서 설정한 베이스라인 설정 시 환경적 측면과 경제적 측면에서 고려해야 하는 각각의 요소들에 기반해, 협상 상 핵심적으로 논의되는 i) BAU 방법론, ii) 역사적 배출량 방법론, iii) 성과기준 방법론, 그리고 iv) BAT 방법론에 대해서 각각의 개념과 균형성 확보 측면을 살펴보도록 하겠다. 그리고, 이러한 측면들을 각기 살펴본 연후에, 우리나라가 취해야 할 협상 입장에 대해서 다시 살펴보고자 한다.

기준전망치 (BAU) 베이스라인은 감축사업이 수행되지 않았을 때, 즉, 실제와 반대되는 (counterfactual) 가설적 상황을 베이스라인으로 설정한다. 이는 CDM 등의 상쇄메커니즘에 의한 인센티브가 없는 상황일 때의 배출량 또는 배출률을 베이스라인으로 추정하는 방식이다 (PMR, 2013). 감축사업이 없는 기존 상황을 지속할 경우 향후 발생할 배출량 예측치는 현재의 배출 및 정책 추세를 반영하게 된다. BAU 방식은 단일사업별 베이스라인 접근법에서 주로 사용하는 방법으로 (Liu and Cui, 2018), 기존 배출량 자료 중 일부를 사용 (extrapolation)하는 간단한 방식에서 향후의 경제적·기술적 변화를 반영한 복잡한 모델링 방식까지 다양하다.

BAU 베이스라인은 아직 경험하지 않은 불확실한 상황에 대한 예측치이므로 복수의 시나리오를 설정하는 것이 일반적이다. 따라서 베이스라인 설정 시 무엇을 포함할 것인지 그리고 어느 시점에 포함시킬 것인지에 따라서 값이 달라진다. 정책적 요소의 경우, 이를 포함할지의 여부, 포함한다면 기존 진행 중인 것뿐 아니라 계획된 정책, 특히 프로젝트가 없어도 실행될 예정인 정책 역시 포함되어야 하는데, 이 요소를 어느 시점에 포함하느냐에 따라 베이스라인 값은 매우 달라질 수 있다 (PMR, 2017). 따라서, 사업개발자 및 수행자들이 베이스라인 추정치를 높여 사업 인센티브를 극대화하기 위해 특정 정책의 도입을 늦추거나 혹은 촉진하는 경우가 발생할 수 있다. 베이스라인에 정책을 포함시키는 것은 정책의 채택, 법률상의 명시 및 구현 여부, 또는 정책이 온실가스 배출에 중대한 영향을 미칠지에 대한 판단을 통해 결정할 수 있다. 이러한 베이스라인 방법론을 환경적 측면과 경제적 측면에 따라 살펴보도록 하겠다.

역사적 배출량 기반 베이스라인은 과거의 특정 기간 동안 발생한 배출량 또는 흡수량을 토대로 이들의 평균 등을 베이스라인으로 활용하는 방법이다. 역사적 배출량 방식은 과거의 경향성이 그대로 이어진다고 가정하여 베이스라인을 산정하는 것으로, 마라케시 합의문 48 (a)항과 같이 BAU 방법론과 함께 기술되기도 하며 (UNFCCC, 2001, para 48), BAU 방법론의 가장 간단한 방식으로서 역사적 배출량을 사용하기도 하기 때문에 (Michaelowa and Butzengeiger, 2017), 간단한 방식의 BAU 베이스라인으로 보이기도 한다.

역사적 배출량 방식을 활용하기 위해서는 해당 사업 부문의 일정 기간 이상의 과거 경향 자료가 반드시 필요하다. 특히 과거 경향을 보다 정확히 측정하기 위해서는 베이스라인이 적용되는 사업범위에 대한 최근 데이터가 필요하다. 만약 해당 데이터가 없을 경우에도 유사한 부문의 일반적 데이터의 평균 등을 사용해 역사적 경향 추정이 가능하긴 하지만 정확도는 상대적으로 많이 떨어진다 (OECD, 2001, p.28). 적용시에는 참조 범위 및 참조 기간의 결정, 감축 대상의 정의 등이 필요하며, 보통 감축성과물을 극대화하는 방향으로 참조기간을 선택하는 경향이 있다 (Broekhoff et al., 2017, p.18).

성과기준 베이스라인 방법론은 개별적인 프로젝트가 아닌 특정 유형 (class)에 속하는 사업들에 대해 단일한 값을 적용하는 방식으로, 특정 기술이나 활동에 대해 미리 결정된 배출량 임계치 (threshold)를 베이스라인으로 활용하는 하향식 접근법이다 (Hayashi et al., 2010). 임계치는 사업이 추가성을 충족하는지 판단하는 기준이 된다. 임계치 설정을 위해 기존 활동들이나 기술적 특징에 대한 종합적 정보를 활용하는데, 기존 시설의 성능, 기술 기반 (technology-specific) 또는 실행기반 (practice-based) 자료가 될 수 있으며, 이를 활용한 임계치 기준을 성과기준이라 한다 (PMR, 2013). 성과는 특정 활동 단위당 기후에 미치는 영향으로 정의되며, 특정 활동의 배출률 (emission rate)이나 시장침투율 (market penetration rate) 등이 될 수 있다 (Hayashi et al., 2010). 성과기준 베이스라인으로는 포지티브 기술목록 (positive technology list)이나 벤치마크 접근법을 활용할 수 있다 (Kollmuss et al., 2008, p.16).

포지티브 기술목록은 어떠한 기술들이 특정한 지리적 특성을 가진 지역에 설치될 경우 자동적으로 추가성이 있는 것으로 규정하는 기술 리스트이다. 기술목록은 투명하고, 속도를 빠르게 하며, 절차를 간소화하는데 장점이 있다. 따라서, 포지티브 기술목록은 일종의 표준화된 베이스라인으로 사용될 수 있다 (UNFCCC, 2018a). 그러나 기술목록은 추가성 입증에 문제가 있음이 지적되고 있다 (Michaelowa et al., 2019). 때문에 포지티브 기술목록을 사용할 경우 명확한 추가성 입증 및 크레딧 산정을 위해서 사업개발자는 개별 사업의 특성을 명시해야하며, 사업이 없을 경우의 상황을 기술해야하는 경우가 발생한다 (CCA, 2014).

벤치마크 접근법은 성과기준 방법론상에서 널리 통용되는 접근법이다. 이 방식은 특정 활동에 대하여 벤치마크로 불리는 포괄적인 베이스라인을 설정하고, 해당 유형의 모든 사업들을 벤치마크와 비교하여 평가받는 방식을 의미한다. 벤치마크 값은 임계치와 같은 개념으로 볼 수 있다. 예를 들어 특정 섹터에 대한 베이스라인 배출량을 단위 생산량당 이산화탄소 배출톤, 즉, X 사업에 대한 벤치마크값 Y kgCO₂t 또는 Z tonCO₂/년과 같이 나타낼 수　있다 (Ellis and Bosi, 2000, 5p). 이 방식은 섹터 내 배출률의 편차가 크지 않은 프로젝트 유형에 적합하다. 기본적으로 이 방법은 사업으로 인한 인센티브가 없을 경우, 별도의 경제적 이유가 없다면, 벤치마크값보다 배출량이 낮은 기술을 굳이 적용하지 않을 것이라는 가정 하에 사용되고 있다 (Kollmuss et al., 2008, p.18).

성과기준 또는 벤치마크는 마라케시 합의문 48 (a)의 역사적 배출량 또는 BAU 방법론의 대안적인 (alternative) 방법론으로 사용되었다. 성과기준은 기존 설비를 바탕으로 여러 참조기술을 같이 고려하거나 일반적인 기술을 참조할 수 있으며, 성과기준 사용 시에는 배출계수가 주기적으로 갱신된다 (Broekhoff et al., 2017, p.21). 성과기반 방식과 후술할 BAT 방식은 모두 벤치마크 접근법이지만 차이점이 존재한다. 성과기반 방식은 기존 설비 중심으로, 현재 설비에 대한 유사집단 (peer population)의 실제 배출량 정보 등을 사용하는 반면, BAT 방법론은 신규 설비에 대한 이론적인 모델링 값을 사용하므로 BAT 방식이 보다 엄격하다 (Hayashi et al., 2010; PMR, 2017, p.9; Füssler et al., 2019, p.24).

최적가용기술 (BAT)은 유럽연합 (EU)에 의해 주로 사용되고 있는 베이스라인 방법론으로, 산업적 배출권에 관한 EU 개정안 3조 10항에 따르면, BAT 방법론은 배출량 및 환경영향을 감소시키기 위해 배출제한값 또는 허가조건 설정 시, 근거가 되는 기술이 실질적으로 적합하게 운영될 수 있는 가장 효과적이고 진보적인 단계의 운영방식 또는 방법론 개발 방식을 의미한다 (EU, 2010).¹⁴⁾ 즉, 부정적 환경 영향을 줄이면서도 경제성을 갖춘 기술 및 운영방식으로 볼 수 있다 (Kim et al., 2017). 최적가용테크닉 역시 동일한 의미로 사용된다 (Berzosa et al., 2014). 이론적으로 BAT를 적용하여 생산된 제품은 합리적인 비용 내에서는 더 이상 줄일 수 있는 배출량이 없다 (Ibid.). EU는 베이스라인 설정 시, BAT를 반영한 의욕적인 벤치마크를 사용하도록 하고 있다. 역사적 배출량 또는 BAU 방법론은 당사국의 NDC 및 감축 전략과 일치되지 않는 베이스라인을 설정할 수 있어, NDC 달성 능력을 약화시킬 수 있다고 보기 때문이다 (Obergassel and Asche, 2018, p.19). EU에서는 최적가용기술 지침을 통해 배출수준을 수치로 표현한 정량적 BAT 및 운영방식을 서술한 정성적 BAT를 제공하고 있다 (Kim et al., 2017).

카토비체 문서에 명시된 최적가용수준 (best available level)이 EU에서 사용하는 BAT와 동일한 의미임을 전제할때, BAT 방법론은 기존 설비의 데이터보다는 이론적 모델링을 기반으로 하며, 최고 수준의 설비로부터 발생하는 배출량을 기반으로 한다. 그러나 파리협정 하에서 이러한 용어들은 아직 명확하게 정의되지 않았으며, 여전히 논의가 진행 중인 사안이다 (Füssler et al., 2019, p.24). BAT 접근법에서 핵심적인 이슈는 ‘최고 수준의 기술’과 그 중에서도 경제성을 갖춘 최적의 기술을 정의하는 것이다. 성과기준 방법론이 기존설비에 대해 일정 수준의 기술의 배출량을 벤치마크로 설정하는 것에 비해, BAT 방법론은 최고 수준 및 경제적 실용성에 대한 정의 및 범위 설정 방식 등이 나라마다 다르며, 때로는 다소 모호한 경향이 있다 (Hayashi et al., 2010; OECD, 2008). BAT를 어떤 범위 및 어떤 생산단계까지 적용할 것인지, 수송 부문 등까지 포함할 것인지, 또한 해당 단계에서의 배출한계량은 얼마인지 등 역시 정의해야 할 대상에 포함된다. 글로벌 수준의 감축을 위해서는 국제적인 합의도 요구된다.

이상의 베이스라인 방법론은 각기 장/단점이 각기 있으나, 크게 단일사업별 베이스라인 접근법 하의 BAU 방법론 및 역사적 배출량 방법론, 그리고 멀티프로젝트 베이스라인 접근법 하의 성과기준 방법론 및 BAT 방법론으로 나뉠 수 있다.

먼저 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론은 단일사업에 적합한 방법론으로, 개별사업자에 의해 개발되기 때문에 사업활동 별로 세부적인 특성을 반영할 수 있다는 장점이 있으며 이 때문에 변화가 크지 않은 활동의 경우 베이스라인의 정확도가 높아져 환경적 추가성 및 크레딧의 확실성이 보장 될 수 있다는 장점이 있다. 또한 국가별 기준 설정 등 별도의 선제적 합의과정 없이 개발이 가능하며, 소규모 사업 등 간단한 모델을 사용할 경우 쉽게 개발이 가능하다. 그러나 이 방식은 개별사업자에 의해 개발되기 때문에 투명성 및 신뢰성 측면에서 문제가 지적된다. 또한 사업규모 및 기간의 증가, 외부 영향의 정도에 따라 추가성이 크게 저해될 수 있다는 비판이 있으며, 고려해야할 요인이 많아질수록 사업자가 부담해야할 비용이 크다는 단점이 있다.

대안으로 제시되는 성과기준 및 BAT 방식의 경우, 기준설정조직에 의해 개발된 표준화된 접근법에 기반하기 때문에 상기 지적한 환경적 추가성 및 투명성 측면에서 강점을 지닌다. 또한 방법론이 개발되어 있을 경우 적용이 간단하며 이에 따른 비용절감 효과가 크다는 장점이 있다. 그러나 이러한 기준 설정 과정에서 높은 수준의 역량 및 자료집약이 필요하며, 오랜 합의 과정이 필요하다는 단점이 있다. 또한 하나의 기준을 특정 범위 내의 모든 사업에 적용해야 하기 때문에 개별사업 및 국가의 다양성을 반영하지 못한다는 단점이 있다. 이를 해결하기 위해 기준을 세분화할 경우 비용적 문제가 발생할 수 있다. 또한 낙후된 역량 및 기술 수준을 가진 지역의 경우 성과기준 및 BAT 방법론의 적용 자체가 어려울 수 있다.

이러한 각 방법론의 장/단점을 바탕으로, 우리나라가 협상시 고려해야할 내용들과 제시할 수 있는 입장을 결론과 같이도출하였다.