총 CER 발급 가능량이란 2016년 말 현재까지 발급된 CER과 3차 계획기간까지 향후 발급 가능성이 있는 CER을 의미한다. CDM 등록부에 등록 완료된 총 98개 사업 중 한 번 이상 CER이 발급된 사업은 51개 사업이다. 향후 발급 가능성이 있는 CER이란 2016년 말 현재 기준으로 크레디트 기간 (Crediting Period)이 만료된 두 개의 사업인 강원풍력발전단지사업 (Ref: 222)과 1MW 규모의 동해 태양광발전사업 (Ref: 497)을 제외한 총 96개의 사업에서 향후 온실가스 감축량에 대한 CER 발급을 신청할 경우 발급 가능한 CER이다.

2016년 말 현재까지 UNFCCC에 등록이 완료된 국내에서 시행된 CDM 사업에서의 총 CER 발급 가능량 및 특징은 다음과 같다. 첫째, 1, 2, 3차 계획기간 동안 총 CER 발급 가능량은 268,316 kt CO₂eq이고, 계획기간별로는 각각 146,412 kt CO₂eq, 55,617 kt CO₂eq, 66,286 kt CO₂eq이다. 1차 계획기간의 총 CER 발급 가능량은 2차와 3차 계획기간에 비해 그 양이 매우 많은데, 이는 배출권거래제 시행일 이전에 발급된 CER이 모두 1차 계획기간 동안에 상쇄배출권으로 전환되는 것으로 가정했기 때문이다. 또한 2차와 3차 계획기간의 경우 크레디트 만료일이 도래하는 사업이 증가하기 때문이다. 2016년 말 현재까지 UNFCCC에 등록이 완료된 국내에서 시행된 CDM 사업의 경우 비교적 오래전에 시작된 사업이 많고, 최근에는 국내 시행 CDM 사업의 신규 등록이 매우 저조하기 때문에 1차 계획기간에 비해 2차와 3차 계획기간에 CER 발급 가능량이 감소한다.

둘째, CDM사업을 부문별로 살펴보면, 1-3차 계획기간 동안 총 CER 발급 가능량이 가장 많은 부문은 화학산업 (5)으로 그 양은 182,185 kt CO₂eq이다. 이는 같은 기간 총 CER 발급 가능량의 58.5%에 해당한다. 그 다음으로 할로겐화탄소 및 SF₆ 생산 및 소비 (11), 제조업 (4) 등의 순서이다. 그리고 이들 상위 3개 부문이 차지하는 비율은 86.8%이다.

셋째, 사업별로 보면, 1-3차 계획기간 동안 총 CER 발급 가능량이 가장 많은 사업은 온산 로디아 N₂O 저감 사업 (Ref: 99)으로 그 양은 148,175 kt CO₂eq이다. 이는 같은 기간 총 CER 발급 가능량의 55.2%에 해당한다. 그 다음으로 울산화학 HFC 열분해 사업 (Ref: 3), 휴켐스 질산공장 N₂O 감축사업 (Ref: 765) 등의 순서이다. 이들 상위 3개 사업이 차지하는 비율은 69.1%이고, 상위 10개 사업이 차지하는 비율은 88.7%이다. 상위 10개 사업은 대부분 N₂O 저감 사업이거나 HFC-23 또는 SF₆ 배출 저감 사업이다. 이때 1∼2위를 차지한 사업은 각각 아디픽산 제조공정에서의 N₂O 저감 사업과 HFC-23 감축사업으로, 해당 사업에서 발급된 CER은 1차 계획기간에 한하여 제한된 목적으로만 사용될 수 있다.

외부사업 타당성 평가 및 감축량 인증에 관한 지침 (이하 외부사업 지침)은 다음의 두 가지 사항에 대해 특수하고 예외적인 경우로 규정하고 있다. 첫째, 신재생에너지 공급의무화 제도 (RPS: Renewable Portfolio Standard)에 의해 RPS 공급의무자가 공급해야 하는 의무량에 해당하는 신재생공급인증서 (REC: Renewable Energy Certificate)는 외부사업으로 등록할 수 없다. 다만 공급 의무량을 초과한 REC 구매량에 대해서는 외부사업으로 등록할 수 있다. 그런데 어떠한 사업이 RPS 대상 사업인지 여부 및 그 사업에서 발생한 감축량이 RPS 공급의무자가 공급해야 하는 의무량을 초과한 REC 구매량인지 여부는 사업의 관련자가 아니라면 알 수 없다. 따라서 본 연구에서는 해당 사업이 RPS로 등록 가능한 사업이라면, 즉 신재생에너지 설비를 통해 전력을 생산하는 사업이라면, 해당 사업에서 발생한 감축량은 외부사업 감축량으로 인증이 불가능한 것으로 가정하였다. 그 결과 강원풍력발전단지사업 (Ref: 222) 등 77개 사업이 RPS 대상 사업으로 분류되었으며, 이는 총 98개 사업의 78.6%에 해당된다.

다만, 우리나라는 2012년도부터 RPS 제도를 시행하였기 때문에 (Jung & Choi, 2010), RPS 대상 사업이라 하더라도 해당 사업에서 2011년 이전에 발급된 CER에 대해서는 외부사업 감축량으로 인증이 가능하다. 또한 매립가스 자원화 사업의 경우, 온실가스 감축량이 전기 생산에 의한 부분과 메탄 회피에 의한 부분으로 구분 가능하다면 RPS 대상이 아닌 메탄 회피에 대해서는 외부사업 감축량으로 인증이 가능하다. 이에 해당하는 사업은 수도권매립지 매립가스 자원화사업 (50MW 발전 사업) 등 4개 사업이다 (Ref: 941, Ref: 2834, Ref: 4294, Ref: 6922).

둘째, HFC-23 감축사업 및 아디픽산 제조공정에서의 N₂O 저감 사업에서 발생한 온실가스 감축실적은 외부사업으로 등록할 수 없다. 다만, 1차 계획기간에 한하여 시장안정화를 위해 사용할 목적으로 등록할 수 있다. HFC 및 N₂O사업은 화학공정에서 배출된 온실가스를 소각하는 방식으로 에너지 사용의 근본적인 체제 변환을 돕는 기술은 아니다. EU는 CDM의 궁극적인 목표가 화석연료 체제에서 신재생에너지로의 체제 전환임을 고려하여 2013년 3월 이후 HFC 및 N₂O 사업에서 발생한 CER에 대한 거래를 금지하였다 (Jo & Eom, 2015). 이에 해당하는 사업은 각각 한 개이며, 울산화학 HFC 열분해 사업 (Ref: 3)과 온산 로디아 N₂O 저감 사업 (Ref: 99) 사업이 이에 해당된다.

상쇄배출권 잠재량이란 온실가스 감축량 중 외부사업 인증실적 (KOC)으로 인증이 가능한 감축량을 의미한다. 이러한 인증실적 (KOC)은 상쇄배출권 (KCU)으로 전환되어, 할당대상업체의 감축의무 이행에 활용되거나 배출권거래시장에서 거래될 수 있다. 본 연구에서는 CDM 사업에서 발생한 온실가스 감축량 중 외부사업 인증실적 (KOC)으로 인증이 가능한 감축량을 산정하였다.

온실가스 감축량이 외부사업 인증실적 (KOC)으로 인증받기 위해서는 다음의 조건을 만족하여야 한다. 먼저, 온실가스 배출원을 근본적으로 제거 또는 개선하는 활동을 포함하는 사업으로 1차와 2차 계획기간에는 국내에서 시행된 사업이어야 한다. 다음으로, 사업 시작일이 기본법 시행일 (2010년 4월 14일) 이후인 사업이어야 한다. 다만 1차 계획기간에 한하여 기본법 시행일 이전에 시작된 사업도 승인이 가능하나, 기본법 시행일 이후의 감축량만이 인증이 가능하다. 그리고 감축실적이 타 법령에 의한 의무적 사항을 이행하는 과정에서 발생한 것이 아니어야 한다. 이와 관련하여 RPS 대상 사업, HFC-23 감축사업 및 아디픽산 제조공정의 N₂O 저감 사업은 외부사업의 승인 또는 감축량 인증이 제한된다.

총 CER 발급 가능량 중 위와 같은 조건을 만족하여 상쇄배출권으로 인증이 가능한 CER의 양 즉 상쇄배출권 잠재량 및 특징은 다음과 같다. 첫째, 1, 2, 3차 계획기간 동안 상쇄배출권 잠재량은 총 62,774 kt CO₂eq이고, 계획기간별로는 각각 51,636 kt CO₂eq, 7,712 kt CO₂eq, 3,426 kt CO₂eq이다. 이는 각각의 계획기간별 CER 발급 가능량의 35.3%, 13.9%, 5.2%에 해당한다. 1-3차 계획기간 동안 총 CER 발급 가능량 (268,316 kt CO₂eq) 대비 총 상쇄배출권 잠재량은 23.4%로 비교적 낮은 수준이다 (Figure 1). 이는 사업 시작일 제한이나 등록 특례로 인해 연도별 CER 발급 가능량의 대부분이 상쇄배출권으로 유입되지 못하기 때문이다. 총 98개의 사업 중 사업 시작일이 기본법 시행일 이전인 사업은 72개 (73.5%)이며, 등록 특례 사업은 79개 (80.6%)이다.

Fig. 1. 
Potential KOC (Cumulative value, Raw data sourcce: UNFCCC, IGES).

둘째, CDM 부문별로 보면, 1-3차 계획기간 동안 상쇄배출권 잠재량이 가장 많은 부문은 할로겐화탄소 및 SF₆ 생산/소비 (11)로 그 양은 28,738 kt CO₂eq이다. 이는 같은 기간 총 상쇄배출권 잠재량의 29.1%에 해당한다. 그 다음으로 제조업 (4), 화학 산업 (5) 등의 순서이다. 이들 상위 3개 부문이 차지하는 비율은 77.7%이다. 화학 산업 (5)은 총 CER 발급 가능량에서 1위를 차지하였으나 상쇄배출권 잠재량에서는 3위에 머물렀다. 이는 해당 부문 CER 발급량의 대부분을 차지하는 온산 로디아 N₂O 저감 사업 (Ref: 99)이 등록 특례 사업에 해당하여 발급된 CER이 상쇄배출권으로 전환 불가능하기 때문이다.

각 부문의 사업 당 상쇄배출권 잠재량을 살펴보면 제조업 (4), 할로겐화탄소 및 SF₆ 생산 및 소비 (11), 화학산업 (5), 폐기물 취급 및 처리 (13)의 사업 당 상쇄배출권 잠재량은 각각 5,319 kt CO₂eq, 4,105 kt CO₂eq, 3,562 kt CO₂eq, 2,082 kt CO₂eq으로 사업 당 온실가스 감축량이 비교적 큰 사업이다. 이에 비해 에너지 산업 (1), 에너지 수요 (3), 조림 및 재조림 (14)의 사업 당 상쇄배출권 잠재량은 각각 140 kt CO₂eq, 94 kt CO₂eq, 8 kt CO₂eq으로 사업 당 온실가스 감축량이 비교적 작은 사업이다 (Table 1).

셋째, 사업별로 보면, 1-3차 계획기간 동안 상쇄배출권 잠재량이 가장 많은 사업은 LCD 제조공정 배출 SF₆ 감축사업 (Ref: 3440)으로 그 양은 8,845 kt CO₂eq이다. 이는 같은 기간 상쇄배출권 잠재량의 14.1%에 해당한다. 그 다음으로 탕정 LCD제조공정 배출 SF₆ 감축사업 (Ref: 4621), 휴켐스 질산공장 N₂O 감축 사업 (Ref: 765) 등의 순서이다. 이들 상위 3개 사업이 차지하는 비율은 38.9%이고, 상위 10개 사업이 차지하는 비율은 88.7%이다 (Table 2). 상위 10개 사업은 대체적으로 총 CER 발급 가능량이 가장 많은 사업과 일치한다. 울산화학 HFC 열분해 사업 (Ref: 3)과 온산 로디아 N₂O 저감 사업 (Ref: 99)이 등록 특례 사업에 해당하여 제외되었고, 사업들 간 약간의 순위 변동만이 있을 뿐이다.

마지막으로, HFC-23 감축사업 및 아디픽산 제조공정에서의 N₂O 저감 사업에서 1-3차 계획기간 동안 총 CER 발급 가능량은 167,705 kt CO₂eq이고, 계획기간별로는 각각 86,105 kt CO₂eq, 31,650 kt CO₂eq, 49,950 kt CO₂eq이다. 이 중 1차 계획기간에 해당하는 86,105 kt CO₂eq는 시장안정화 조치를 위해 사용될 수 있다. 이는 1차 계획기간 할당량 (1,597,728 kt CO₂eq)의 5.4%에 해당한다.

2차 이행연도 배출권 제출 완료 시기 (’17.6.30.)까지 총 82개의 외부감축사업이 등록되어 17,700 kt CO₂eq에 해당하는 감축실적이 외부사업 인증실적 (KOC)로 발행되었다. 이 중 12,100 kt CO₂eq이 상쇄배출권 (KCU)으로 전환되어 거래 및 배출권 제출에 활용되었다. 1·2차 이행연도 상쇄배출권 (KCU15, KCU16) 거래량은 각각 2,900 kt CO₂eq, 500 kt CO₂eq 이며, 할당배출권 (KAU15, KAU16) 거래량은 각각 1,900 kt CO₂eq, 13,600 kt CO₂eq 이다 (GIR, 2018). 이행연도별 최종 제출량 대비 배출권거래량이 차지하는 비중은 1차 이행연도 1% (KAU 0.4%, KCU 0.5%), 2차 이행연도 3% (KAU 2.4%, KCU 0.1%) 이다. 상쇄배출권과 할당배출권은 각각 계획기간 초반과 후반의 배출권시장 거래를 주도하였으며, 이는 양자가 긴밀한 관련성을 가지고 있음을 시사한다.

1차 계획기간 운영결과에 따르면, 최종 배출량 대비 배출권거래량이 차지하는 비율은 매우 미미한 수준이다. 그러나 할당량 대비 배출권 부족 현상을 겪었던 대다수의 기업이 배출권 매수, 외부사업 등을 통해 부족분을 해소하였고, 온실가스종합정보센터의 제1차 계획기간 운영결과에 대한 할당대상업체 설문조사 결과에서도 배출권거래제 활성화에 대한 인식과 요구가 높았던바, 무엇보다 필요한 것은 상쇄배출권 시장의 활성화라고 볼 수 있다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 향후 상쇄배출권 활성화를 위한 정책 방향을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 상쇄배출권으로 전환 가능한 CDM 사업의 범위를 확대함과 동시에 일반 외부사업을 활성화 할 필요가 있다. 제1차 배출권거래제 기본계획에 따르면 1차와 2차 계획기간에는 외국에서 시행된 외부사업에서 발생한 온실가스 감축량을 그에 상응하는 배출권으로 전환하여 줄 것을 신청할 수 없다. 이 때문에 본 연구의 대상을 국내에서 시행된 CDM 사업으로 제한하였다. 분석 결과 국내시행 CDM 사업에서의 상쇄배출권 잠재량이 많지 않을 것으로 예상되므로, 상쇄배출권으로 전환 가능한 CDM 사업의 범위를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 최근 정부는 외부사업 지침을 일부 개정하여 2차 계획기간부터 국내기업이 외국에서 직접 시행한 CDM 사업에서 발생한 온실가스 감축실적에 대해서도 국내 거래를 인정하고 있다. 상쇄배출권의 확대 측면에서 이러한 변화는 고무할만하다.

상쇄배출권은 비단 CDM 사업에서뿐만 아니라 일반 외부사업을 통해서도 발급이 가능하다. 일반 외부사업의 경우 사업을 계획하고 이행하여 모니터링을 거쳐 상쇄배출권으로 전환되기까지 일정 시간이 소요됨을 감안할 때 1차 계획기간보다는 그 이후부터 큰 역할을 발휘할 것으로 기대된다. 다만 이를 위해서는 1차 계획기간 내에 다양한 분야의 일반 외부사업이 승인되어 추진되어야 할 것이다. 2018년 8월까지 총 139개의 외부사업이 승인되었으며, 이 중 CDM 사업과 일반 외부사업은 각각 90개와 49개이다 (GIR, 2018). 현재 일반 외부사업의 승인과 감축량 인증은 그 과정과 절차가 복잡하고 까다로워 다양한 분야의 사업이 추진되기 어렵다. 따라서 향후 일반 외부사업의 방법론 개발, 사업의 승인과 감축량 인증과정의 간소화 등을 통한 활성화 방안의 모색이 요구된다.

둘째, 등록 특례 사업 중 RPS 대상 사업에 대한 감축량 인증 가능성에 대해서 재고해 볼 필요가 있다. 일례로 HFC-23 감축사업 및 아디픽산 제조공정에서의 N₂O 저감 사업은 화학공정에서 배출된 온실가스를 소각하는 방식으로 에너지 사용의 근본적인 체제 변환을 돕는 기술은 아니다. 또한 각각에 해당하는 사업은 한 개이며, 사업 당 CER 발급량이 매우 많은 사업이다. 이러한 측면에서 해당 사업에서 발생한 CER을 상쇄배출권에서 활용할 수 없도록 제한하는 것은 어느 정도 타당하다. 그러나 RPS 대상 사업의 경우 전력 생산의 일정 부분을 신재생에너지로 전환하는 것으로 화석연료 체제에서 신재생에너지로의 체제 전환을 궁극적 목표로 하는 배출권거래제의 정책 방향과 일치한다. 따라서 비록 RPS 대상 사업이 신재생에너지 공급의무화에 따른 법적 의무 사항을 이행하는 과정에서 온실가스를 감축하는 사업이기는 하지만 추가성 요건의 완화 등을 통해 해당 사업에서 발생한 감축량에 대한 인증 가능성을 다시 검토해볼 필요가 있다.

셋째, 부문별, 사업별 편중을 해소할 수 있는 다양한 정책적 유인이 필요하다. 일반 외부사업을 제외한 CDM 사업만을 대상으로 한 분석 결과에 따르면 1-3차 계획기간 동안 할로겐회탄소 및 SF₆ 생산/소비 (11), 제조업 (4), 화학산업 (5) 등 특정 부문에서 발생한 상쇄배출권이 다량 유입될 가능성 크다. 1차 계획기간 운영결과에 따르면, 외부사업의 내용은 아산화질소 (N₂O) 저감, 매립가스 활용, 육불화항 (SF₆)저감 등이 주를 이루었다 (GIR, 2018). 이러한 사업별 편중은 의도치 않은 시장의 왜곡 요인으로 작용할 수 있다. 특히, 상쇄배출권 시장이 할당배출권 시장과 긴밀한 연결성을 가지고 있다는 점에서 이러한 시장 왜곡은 더 나아가 할당배출권 시장에 위협적인 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 개별 부문의 특성을 고려하여 사업별 편중을 해소할 수 있는 다양한 정책적 유인을 제공하되, 외부사업의 승인 및 온실가스 감축량에 대한 인증 등에 있어서는 일관되고 통일된 기준을 적용할 수 있도록 하여야 할 것이다.