지방자치단체의 외부사업 추진 시 문제점 및 개선방안 연구

온실가스 또는 에너지를 감축하는 유형에 해당되는 주요사업은 총 5개로 성남시 1개, 전주시 1개, 대구광역시 2개, 서울특별시 1개로 분류되었으며 구체적인 목록은 다음과 같다.

• 1) 야간 시민안전을 위한 가로등⋅보안등 유지관리 (성남시)
• 2) 중앙동 웨딩거리 가로등 보수공사 (전주시)
• 3) LED 조명 교체사업 (대구광역시)
• 4) 천연가스 (CNG) 자동차 보급 (대구광역시)
• 5) LED 보급의 획기적 확대 (서울특별시)

온실가스 및 에너지를 생산하는 유형에 해당되는 주요사업은 총 8개로 성남시 2개, 대구광역시 2개, 서울특별시 4개로 분류되었으며 구체적인 목록은 다음과 같다.

• 1) 신재생에너지 보급 확대 사업 (성남시)
• 2) 공동주택 미니태양광 확대 지원 (성남시)
• 3) 신재생에너지 주택지원사업 시보조금 지원 (대구광역시)
• 4) 아파트 미니태양광 보급사업 (대구광역시)
• 5) 도시전체가 태양광발전소인 햇빛도시 건설 (서울특별시)
• 6) 수소연료전지 등 활용 주요시설 에너지자립 확보 (서울특별시)
• 7) 버려지던 열에너지 활용, 지역난방 공급 확대 (서울특별시)
• 8) 신축건물 신재생에너지 생산 확대 (서울특별시)

온실가스 흡수원을 관리하는 유형에 해당되는 주요사업은 총 25개로 성남시 11개, 전주시 4개, 대구광역시 10개로 분류되었으며, 서울시의 경우 전체 사업을 분석한 것이 아니라 원전하나줄이기사업에 해당하는 사업을 대상으로 분류하였기 때문에 흡수원 관리에 대한 사업 목록에는 빠졌으나 실제로는 다양한 흡수원 관리사업이 있을 것으로 판단된다. 흡수원 관리유형에 해당하는 구체적인 목록은 다음과 같다.

• 1) 느티나무 등 대형가로수 수형관리 (성남시)
• 2) 공공녹지대산책로정비 (성남시)
• 3) 성남대로변 공공녹지대 정비 (성남시)
• 4) 보행자 전용도로 수목관리 (성남시)
• 5) 공공녹지대 및 녹지시설물 유지관리 (성남시)
• 6) 가로수 및 꽃식재 유지관리 (성남시)
• 7) 탄천 생태하천 복원사업 및 그린탄천 가꾸기 (성남시)
• 8) 쾌적한 근린공원 유지관리 (성남시)
• 9) 마을만들기와 연계한 우리동네 “쌈지공원”/“한뼘정원” 조성 및 가꾸기 사업 (성남시)
• 10) 가로변 녹시율 향상을 위한 띠녹지 조성사업 (성남시)
• 11) 양묘장 수목을 관리하고 우량 조경수를 생산 활용하는 사업 (성남시)
• 12) 서곡지구 빗물제로화 시범사업 (전주시)
• 13) 동산지구 거점확산형 도시주거환경개선사업 (전주시)
• 14) 동서학동 산성구역 주거환경개선사업 (전주시)
• 15) 남노송동 추심정구역 주거환경개선사업 (전주시)
• 16) 푸른 옥상가꾸기 사업 (대구광역시)
• 17) 도심 소공간 녹화사업 (대구광역시)
• 18) 가로수조성 (대구광역시)
• 19) 명품 가로숲길 조성 (대구광역시)
• 20) 도시숲 조성 (대구광역시)
• 21) 명상숲 조성 (대구광역시)
• 22) 숲길 조성ㆍ정비 (대구광역시)
• 23) 범시민 나무심기 행사 (대구광역시)
• 24) 조림사업 (대구광역시)
• 25) 숲가꾸기 (대구광역시)

Table 1.

Methodologies of energy and GHGs reduction type

온실가스⋅에너지 감축사업 유형으로는 연료전환, 에너지절감, 고효율 기기 교체 등의 방법론이 분류되었으며, 구체적인 외부사업 방법론은 다음과 같다.

에너지 생산사업 유형으로는 재생에너지 또는 미활용되던 에너지를 이용하는 방법론이 분류되었으며, 구체적인 외부사업 방법론은 다음과 같다.

Table 2.

Methodologies of energy generation type

Table 3.

Methodologies of management carbon sink type

온실가스 흡수원 관리 사업 유형으로는 신규조림 및 재조림 사업, 식생복구 사업 및 수종갱신 사업이 분류되었으며, 구체적인 외부사업 방법론은 다음과 같다.

지자체에서 온실가스를 감축하는 정책이 외부사업으로 등록되고 인증실적이 발생할 경우 인증실적의 소유권을 누가 갖는 지는 상당히 중요한 문제이다.

대부분 지자체의 주택 태양광 보급 사업, 친환경 보일러 교체사업 등 사업공고를 살펴보면 해당 사업으로 감축된 온실가스 감축량에 대한 권리를 명시하고 있지 않으므로 과거온실가스 감축실적에 대해서는 소급해서 신청할 수 없다는 한계가 있다.

외부사업을 추진하는데 있어서 가장 중요한 사항은 지자체 외부사업은 대부분 프로그램 감축사업으로 진행되는 경우가 많고, 프로그램 감축사업은 매년 하는 감축정책을 최장 26년까지 결합해서 관리할 수 있다는 장점이 있다.

그렇지만 우리나라 공무원은 순환보직으로 짧게는 1년도 채우지 못하고 담당자가 변경되기도 하는데, 이러한 문제로 담당자가 외부사업에 대해 전문적이고 체계적인 관리가 어렵다는데 문제가 있다.

전술한 바와 같이 외부사업을 제대로 진행하기 위해서는 사업공고부터 사업 진행 중이나 사업진행 이후에도 관리해야하는 증빙자료가 많은데, 이러한 부분이 인수인계가 제대로 되지 못할 경우 자료 미흡으로 인해 받을 수 있는 감축량을 인증 받지 못할 경우가 많다는 리스크가 존재한다.

또한 어느 정도 업무가 파악되어 전문성을 갖추려고 하면 보직이동이 진행되는 경우가 허다하기 때문에 이러한 외적인 문제점도 외부사업의 체계적 관리에 한계를 가져다주는 문제점이다.

외부사업을 등록하고 모니터링 보고서를 작성한 뒤 3자 검증을 받아 인증실적을 받기까지 사업보고서 작성, 모니터링 보고서 작성, 3자 검증 대응 등을 담당자가 직접 하기에는 외부사업 보고서 작성방법이 상당한 전문성을 요구한다.

따라서 외부사업에 대해서는 외부 전문가에게 컨설팅을 맡기는 경우가 많은데 이럴 경우 컨설팅 비용이 발생하고, 인증 실적을 받기 위해 3자 검증을 진행할 때에도 검증수수료가 발생한다.

컨설팅 비용과 검증비용을 합쳐서 외부사업 1건당 최소 1,500여만 원의 비용이 필요한데, 외부사업을 등록하고 인정받은 온실가스 감축량에 배출권 가격을 곱하여 얻어지는 배출권 확보 이익금을 비교하면, 2019년 11월말 현재 배출권가격이 약 37,000원/tCO₂ 이므로 적어도 외부사업 1건에 405톤 이상의 감축량이 나와야 외부사업 등록에 들어가는 비용보다 외부사업 실적으로 확보되는 수익이 커지게 된다. 그렇지만 지자체의 대부분 외부사업은 400톤 이상 확보되는 외부사업 발굴이 어렵고 대부분 수톤~수십톤의 온실가스 감축량이 대부분인 사업이 많다.

이런 경우 외부사업 등록에 따른 홍보효과 외에 경제성을 고려해서 외부사업을 발굴하고 추진할 동력이 낮다는 것도 외부사업 추진의 걸림돌이다.

외부사업을 추진하기 위해서는 기준이 되는 Baseline을 결정하고, 온실가스 감축정책에 의해 실제 온실가스 배출량이 감축되었는지를 확인해야 한다. 이 단계에서 Baseline 설정 시 요구되는 증빙자료가 대부분 존재하지 않아 외부사업으로 추진 시 Baseline을 명확한 기준으로 설정하지 못하는 경우가 많다.

이러한 Baseline 설정 시 유형별 Baseline 설정방법이 달라 그에 따른 절차, 증빙자료 등이 상이하므로 타당성 평가 시 방법론에 적합하게 진행해야할 필요가 있다.

예를 들어 친환경 보일러 교체에 의한 외부사업 타당성 평가를 하면 친환경 보일러는 기존 보일러에 비해 효율이 높아 과거 사용량을 근거로 하는 Baseline을 설정하고 교체 이후 연료사용량이 Baseline 보다 적으면 감축량의 인정이 가능하다.

그렇지만 실제 Baseline을 설정하기 위해서는 보일러 교체 전 과거 3년간의 연료사용량 실적이 증빙되어야 하며, 최소 과거 1년간의 연료사용량 실적이 있어야 Baseline을 결정할 수 있는데, 이를 증빙하려면 보일러 교체 주민의 과거 도시가스 고지서를 최소 1년, 최대 3년간 자료를 제출받아야 하지만 현실적으로 주민 개개인의 과거 에너지 소비량 자료를 확보하는 건 불가능에 가깝다.

2017년도 서울시 태양광 미니 발전소 보급사업의 경우 공고문 기타사항에 “보조금 지원 가구의 사업 전⋅후 전력소비량 등 에너지 사용 현황은 사업의 효율성 분석 자료로 사용될 수 있으며, 감축한 탄소배출량에 대한 제반 권리는 서울특별시에 귀속함”이라는 문구가 삽입되어 있어, 미니 발전소 보급사업으로 인해 발생한 외부사업 등의 인증 크레딧에 대한 소유권을 명확하게 서울시 소유임을 명시하고 있다.

서울시는 소유권을 보다 명확하게 구분하기 위해, 미니 발전소 설치 후 보조금 신청서를 제출할 때 한 번 더 소유권은 서울시에 있음을 서류로 받는 등 2중으로 소유권이 서울시에 있음을 확인 하고 있다.

일반적으로 보조금을 지급하는 경우는 해당 사업을 시행하기 위해 공고를 할 때부터 해당 사업으로 인한 배출권 확보 등에 있어서는 소유권을 어떠한 방식으로 할 것인지 공고를 반드시 해야 하며, 서울시의 사례와 같이 향후 소유권에 문제가 생기지 않도록 명확한 근거를 확보하는 것이 필요하다.

지자체 담당자의 순환보직에 의한 리스크가 크지만, 외부사업에 대한 체계적인 관리가 가능하도록 내부 매뉴얼이 구비되어 있고, 외부사업 추진 시 매뉴얼에 의해 체계적으로 진행될 경우 많은 리스크가 줄어들 수 있다.

하지만 외부사업을 진행하면서 매뉴얼을 만들어둔 경우가 거의 없으므로, 지자체 사업이 외부사업 대상이 되는지 여부를 판별하는 방법부터 외부사업 방법론에 의해 필요한 근거자료의 목록 확인, 외부사업 절차 등에 대해 체계적인 매뉴얼이 구비되어야 할 필요가 있고, 순환보직인 공무원들은 이 매뉴얼을 숙지하여 외부사업을 진행할 경우 외부사업의 리스크가 상당부분 해소될 것으로 판단된다.

또한 외부사업으로 고려할만한 사업은 크게 3개 유형으로 구분되며, 온실가스⋅에너지 감축은 보통 환경정책과에서 에너지 생산은 에너지과에서, 흡수원 관리는 녹지과에서 주로 담당한다. 따라서 외부사업과 같이 업무의 연속성이 요구되는 업무는 담당자의 역할로 명시하기 보다는 해당 실과의 업무내용으로 지정하여 지속적인 관리가 될 수 있도록 하는 방법이 필요할 것이다.

지자체에서 외부사업으로 등록하더라도 인증실적이 적어 검증비용 등 외부사업 등록에 요구되는 비용이 인증량을 배출권으로 환산한 비용보다 클 경우 경제성이 낮아 외부사업을 추진하기 어렵다.

이런 경우에는, 인증실적이 경제성을 확보할 수 있는 기간까지 모니터링 계획서의 기간을 늘려서 인증신청을 할 수 있는데, 예를 들어 1년에 300톤의 감축량이 나온다고 하면, 2년 이상의 기간에 대해 인증실적을 신청하는 등의 방법으로 경제성을 확보할 수 있다.

처음부터 외부사업을 염두에 두고 사업을 시행할 경우에는 사업 전, 사업 진행 중, 사업 후 필요한 서류나 자료를 확보하면서 사업을 진행할 수 있으나 이미 지나간 온실가스 감축사업의 경우에는 외부사업에서 요구하는 근거자료를 확보하지 못해서 온실가스 감축이 확실한데도 외부사업으로 신청하지 못하는 경우가 많다.

LED 교체사업이 많은 근거자료를 필요로 하면서 광속량 기준에 의해 외부사업 추진이 되지 않고 있다가 금번 LED 교체 후 산업안전보건기준에 적합한 조도기준을 준수할 경우 외부사업 요건을 만족하는 것으로 기준을 다소 완화되기도 하였다.

이와 같이 기존 외부사업 방법론이 다소 적용하기 어려울 경우 개정 또는 보완을 거쳐 방법론을 수정할 수도 있고, 방법론에 맞게 온실가스 감축사업을 체계적으로 잘 진행하면서 근거자료의 확보 등 체계적인 자료 관리가 요구된다.

외부사업은 규모에 따라 극소규모, 소규모, 중규모, 대규모로 구분하는데, 소규모 이상의 외부사업은 근거자료, Baseline 설정 등이 상당히 까다로운 편이지만, 양이 극히 적은 극소규모의 경우에는 근거자료 및 Baseline 설정이 면제되거나 해당 감축사업이 제대로 시행 되었는지만 확인하면 외부사업으로 인증해주고 있다.

이러한 극소규모 방법론은 주민 개개인을 대상으로 하는 감축사업이 많은 지자체의 경우 상당히 유용한 방법론이지만 극소규모 방법론은 고효율기기 교체사업 중 터보블로워 교체, 인버터 교체, 변압기 교체, 터보 냉동기 교체, 인버터 공기압축기 교체, 사출성형기 교체 등 6가지 경우에 국한되어 있고, 6가지 방법론은 지자체에 적용하기보다 중소기업에 적용할 수 있는 기술에 대해서만 제공되고 있는 실정이다.

환경부는 지자체의 외부사업 확대를 위해서라도 지자체에서 많이 진행하는 사업에 대한 극소규모 방법론을 추가적으로 개발할 필요가 있으며, 이러한 사업으로 친환경보일러 교체사업, 저녹스 보일러 교체사업 등이 있을 수 있다.

특히 친환경 보일러 교체사업은 기존 보일러에 비해 효율이 높은 보일러로 보일러 제작사마다 효율의 차이는 있으나 기존 보일러에 비해 효율이 높은 것이 사실이다. 친환경 보일러로 인증 받기 위해서는 보일러를 한국환경산업기술원 (KEITI)에서 여러 조건으로 검사하여 통과한 모델에 대해서만 친환경 보일러로 인증하므로 이미 해당 보일러에 대한 기술적 내용은 환경부 산하기관인 한국환경산업기술원 (KEITI)이 보유하고 있다. 친환경 보일러로 인증된 보일러의 에너지평균 소비량 값과 기존 보일러의 에너지 평균 소비량을 국가가 비교하여 그 차이에 대한 국가계수를 제공할 경우, 지자체에서는 복잡한 서류 없이 친환경 보일러가 설치되었다는 증빙만으로 외부사업 등록이 가능해 진다.

지자체에서 고효율 기기로 교체하는 많은 사업들에 대해서는 극소규모 방법론을 정부가 다양하게 제공할 경우 지자체 외부사업이 보다 확대될 것으로 기대된다.

또한 환경부에서 시행하고 있는 다양한 환경 관련 R&D 사업중에 최근에 진행했던 경기도 이천시 소고리 매립장에 공기를 주입하여 메탄을 이산화탄소로 산화시키는 기술에 대한 개발을 진행하면서, 온실가스가 감축되지만 이에 대한 방법론이 부재하여 감축량을 인정 받지 못하는 경우가 있었는데, 환경부에서 수행하는 온실가스 감축관련 R&D가 정량적성과를 보이도록 R&D 기술개발과 동시에 환경부가 외부사업 등록을 직권으로 추진해야 할 필요가 있다.